二、公共利益的概念功能及其启示
作为一个在立法、行政和司法领域越来越常用的概念，“公共利益”一词究竟有何种实用价值？这就是公共利益的概念功能问题。只有明确了公共利益的概念功能，才能真正认清公共利益的本质和内涵，也才能把握公共利益制度的发展方向或公共利益的法治方向。
1.公共利益的概念功能——利益冲突情况下的利益取舍工具。在笔者看来，无论是美国版的“公共利益”（public interest）还是其前身——“公共福利”（public welfare）、“共同善”（commongood），抑或中国版的公共利益，其概念功能都在于解决不同主体间的利益冲突。而利益冲突的本质是不同的需求冲突，是不同需求在有限资源上的竞争关系。换言之，人们创造“公共利益”一词并将其引入司法、行政领域的目的，在于当不同主体间的利益出现冲突时便于公共机构通过资源配置做出利益取舍。就此而言，从概念功能上看，公共利益实际上是在不同主体的利益发生冲突的情况下帮助公共管理者进行利益取舍的工具。
从美国的情况看，[4]在19世纪美国内战爆发之前，“公共利益”一词并不流行。当时较为常用的类似名词是“公共福祉”、“共同善”。尽管当时人们对“公共福祉”、“共同善”的涵义并没有清晰的界定，但人们公认个体利益、局部利益、特殊利益应当服从“公共福祉”或“共同善”。换言之，当个体利益、局部利益、特殊利益与“公共福祉”或“共同善”相冲突时，人们可以为了保全“公共福祉”或“共同善”而牺牲个体利益、局部利益或特殊利益。
在美国内战之后，“公共利益”一词取代了“公共福祉”或“共同善”。尽管人们对公共利益的涵义依旧没有清晰的界定，但人们普遍认为，相对于非公共利益而言，公共利益更具有优先保全价值——当二者发生冲突时，应当牺牲非公共利益以保全公共利益。显然，无论无论是美国版的“公共利益”还是其前身——“公共福利”、“共同善”，其概念功能都是为利益冲突情况下做出利益取舍提供依据。
从新中国的情况看，无论是宪法关于公共利益的规定，还是法律法规关于公共利益的规定，其目的也都是为了在利益冲突的情况下做出利益取舍提供依据。就《宪法》规定而言，我国最早规定公共利益的1954年《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”在此，公共利益实际上是被用作一种工具，以解决“城乡土地和其他生产资料”的所有人与国家所代表的社会公众之间、围绕“城乡土地和其他生产资料”所发生的利益冲突。借助“公共利益”这一工具，国家就可以通过“征购、征用或者收归国有”的方式来牺牲“城乡土地和其他生产资料”所有人的利益——对“城乡土地和其他生产资料”的所有权，从而保全国家所代表的社会公众的利益。而现行的1982年《宪法》关于公共利益的规定，[5]基本沿袭1954年《宪法》的路数，无须赘论。
1998年的《土地管理法》几乎照搬了现行《宪法》的规定。[6]2007年的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该条规定之所以在巨大的争议中予以保留，其用意也是在于用“公共利益”这一工具，为国家所代表的社会公众的利益与集体、单位、个人的不动产利益之间的冲突寻求解决之道——舍弃集体、单位、个人的不动产利益而保全国家所代表的社会公众的利益。而最新颁布的《国有土地房屋征收与补偿条例》第8条关于公共利益的列举式的规定（详见本文第八部分），其目的也是用公共利益这一工具，对发生冲突的利益进行取舍，从而解决利益冲突。
2.公共利益概念功能的启示。明确公共利益的概念功能，对于界定公共利益及构建公共利益制度具有如下启示：
第一，公共利益只有在利益冲突的情况下才存在并有其现实意义，不存在静止的、孤立的公共利益。无论我国《宪法》和法律法规中规定的公共利益，还是国外立法及司法判例中的公共利益，都以某种利益冲突为现实背景。比如，美国联邦法院关于表达自由的判例史，也就是在宪法第一修正案所保护的表达自由与其他相冲突的利益（即法兰克福特大法官所称的“相互竞争的利益”）之间寻找权衡标准的历史。[7]而这种权衡标准，就是识别公共利益的标准。
