七、公共利益的识别程序

　　为了确保公共利益的认定标准及其操作方法得到遵守，同时排除不相关因素对公共利益识别的影响，进而确保利益冲突能够真正遵循公共利益的原则予以解决，国家有必要对司法和行政领域中的公共利益确立一套科学、合理的识别程序。

　　为了适应不同的现实需要，公共利益的识别程序可分为简易程序和正式程序两种。二者间的差异主要表现在四个方面：第一，就适用范围而言，简易程序主要适用于情况较为紧急、需要快速行动的情形，而正式程序则适用于其他情形。第二，就其内在的价值取向而言，简易程序更注重效率，是效率优先型的程序设计；而正式程序则更注重公平，是公平优先型的程序设计。第三，就程序的具体安排而言，简易程序中没有相关方参与的程序环节，且从启动识别程序到做出公共利益识别的决定程序之间的时间间隔很短；而正式程序非常重视相关方参与的程序环节，从启动公共利益的识别程序到做出识别决定的程序之间的时间间隔较为宽裕。第四，正式程序是公共利益识别的主流程序和完整程序，简易程序只是其例外程序和简化程序。这样，针对正式程序的基本顺序及主要环节的探讨实际上也涵盖了简易程序的相关内容，因此下文对简易程序的基本顺序及主要环节不再专门论述。

　　1.公共利益识别的启动程序。公共利益识别的启动程序主要解决在何种情况下需要启动公共利益的识别程序、由谁发起及决定启动公共利益的识别程序等问题。因具体情况不同，公共利益识别的启动程序可分如下三种：

　　（1）行政机关依职权启动。即由行政机关依据法律赋予的职权启动公共利益的识别程序，以解决其职权范围内的利益冲突。例如，在紧急情况下，消防部门可以直接启动公共利益识别程序，以便尽快拆除影响消防救灾工作的居民房屋。此时，消防部门面临的利益冲突是火灾的受害人（包括潜在受害人）与拟拆除的房屋权利人（包括所有权人及承租权人）之间的利益冲突。

　　行政机关依职权启动公共利益识别程序，通常适用于维护由不特定主体（包括公民和组织）所代表的公共利益或紧急情况下特定主体（包括公民和组织）所代表的公共利益。前者由于利益主体不特定，因而由行政机关作为其利益代表以防止其利益主体缺位，为此赋予行政机关依职权直接启动公共利益的识别程序的权力；后者由于情况紧急、不容拖延，因而基于效率方面的考虑赋予行政机关依职权直接启动公共利益识别程序的权力。

　　（2）行政机关依申请启动。即行政机关根据公民、法人或其他组织的申请而启动公共利益识别程序，以解决申请人与其他利益主体之间的利益冲突。例如，某游客因迷路而被困山中，公安机关根据该人或其家属的请求而启动公共利益识别程序，以决定是否动用人力及物力上山救援。此时，公安机关面对的利益冲突是该游客的人身安全利益与为此动用的公共资源（即投入救援的人力物力财力）所能保障的其他人利益之间的冲突。

　　行政机关依申请启动公共利益识别程序，主要适用于维护由特定主体（包括公民及组织）所代表的公共利益。

　　（3）司法机关依申请启动。即由法院根据行政机关或其他权利人的申请或起诉而启动公共利益识别程序，以通过公共利益之诉解决不同利益主体之间的利益冲突。例如，为修建铁路而征收某公民的房屋及周边土地时，如果铁路部门与房屋及土地权利人难以达成协议，法院可根据铁路部门的申请而启动公共利益识别程序，以决定是否允许铁路部门强制征收该房屋及土地。

　　司法机关依申请启动公共利益识别程序，主要适用于维护代价较高且对效率要求不甚急迫的公共利益。

　　总括而言，在公共利益识别的启动程序阶段，有启动权的机关（包括司法及行政机关）所面临的主要任务，是对本文第六部分所述的利益冲突标准和法律途径标准进行形式审查。即，一方面是对是否存在利益冲突进行形式审查，另一方面是对是否有公共利益之外的其他法律途径进行形式审查。

　　2.利益相关方参与程序。这是指发生利益冲突的各方或其代表参与到公共利益识别程序中、以充分表达其利益及意愿的程序。这一程序实际上是利益相关方的利益表达程序。

　　该程序设计的目的，是通过利益相关方的利益表达，使负有公共利益识别责任的有关机关（行政机关或司法机关）能够对发生冲突的各方利益有全面、充分的了解，从而使其能够按照利益冲突标准、法律途径标准和价值比较标准来确定申请方所主张的利益是否真的属于公共利益。

　　在行政程序和司法程序中，对利益相关方参与权的保障方式有所不同。在行政程序中，利益相关方的参与权主要体现在对其听证权的保障方面——利益相关方或其代表有权要求听证并参与听证。这样，对于行政领域中的公共利益识别而言，利益相关方的参与程序也就是听证程序。而在司法程序中，利益相关方的参与权则体现在对其证人资格和作为诉讼参加人的第三人资格的保障方面——利益相关方或其代表除了作为原告或被告参与有关公共利益的诉讼外，其他利益相关方或其代表有权作为证人或第三人参与诉讼。