四、行政法中法的理性构成
行政法在没有法定位的情况下，出现了一些非常复杂的现象；一是造法主体是一个合法的立法主体，或者通过选举产生，或者依法组建，或者由有权机关任命等。同时，这个主体的造法行为也是符合法定程序的，如全国人大及其常务委员会制定行政法规范的行为。二是造法主体是一个合法的主体，但造法行为不一定是合法的。例如在非法定程序下制定行政法规范，由于主体资格的合法性其制定的规则通常不受质疑，这种现象在我国行政法中是比较普遍的。三是造法主体既没有取得造法主体资格，又没有明确的法律依据，但仍在制定改变行政相对人权利义务的法律规则。本文认为，造法主体的合法性以及造法行为的合法性是行政法理性化的必由之路，而合法性应当来自规制立法行为的法律。这样的法律模式是可以选择的，其权威也是可以通过法律手段予以解决的。我国行政法中法的理性构成也可以通过相应的法律手段予以选择。
第一，造法主体的法律人格应归于立法系统的选择。行政法造法主体的状况无疑是行政法中法选择的一个关键因素，如果对造法主体的法律人格不作严格控制，那么，行政法中的法就必然以比较分散的形式表现出来。如前所述，我国刑法和民法中的造法主体相对单一，且法律位阶较高，法的权威性较强。而我国行政法的造法主体却恰恰相反，由最高立法机关制定仅占极少数，而国务院部委或者直属机构制定的占了绝大多数。毫无疑问，具有行政法规范制定权的机关不一定都具有立法主体的法律人格。我国目前的法律并未对立法主体的法律人格作出明确规定，而诸多机关和部门都以独立的法律人格从事着行政法规范的创制活动，并且在立法事项上也缺乏严格的控制。我国《立法法》虽然规定了法律保留原则，但这一原则并不是完全意义上的立法主体法律人格规定。国家只有对行政法造法主体的法律人格作出明确规定，才能确保行政立法权的权威性和专属性。其他能够从具有法律人格主体获得行政立法权的机关必须通过法律的授权才能为之，它本身并不具有行政法造法主体的法律人格。
第二，造法主体的权力维度应归于中央机关的选择。从世界范围来看，任何国家的中央与地方关系向来就是非常复杂的，很难用一两个理论将它们之间的关系阐释清楚。另一方面，中央与地方之间不论在何种政权体系之下都应当是一个统一整体。从目前世界各国国家结构形式的状况看，有联邦制与单一制之分，就立法权而论，在两种不同的政权体系中有不同的表现形式：联邦制之下，中央和地方的政权机构都享有立法权，甚至在宪法的制定权上也是平分秋色的，即中央政府有制宪权，一些地方政府也有制宪权；单一制之下，立法权基本上是集中统一的，通常来说，只有中央政权机构体系享有立法权。但是，为了确保地方权力一定程度的自主性，我国《立法法》赋予了一定层次的地方权力机关和地方行政机关一定范围的立法权。[22]本文认为，行政法作为与民法、刑法平等的法律部门，其立法权力的维度亦应限制在中央国家机关，即不允许地方机关制定涉及重要事项的行政法规范。虽然《立法法》对地方行使的行政法制定权的范围作了限定，但这种限定并不周延性，如什么是“地方事务”、什么是“地方行政管理”等都是可以作出多种解读的概念。目前一些地方制定的地方性法规和地方政府规章所涉及的事项几乎与中央管辖事项完全重合，如土地管理、计划生育管理、文化管理等。基于此，本文认为，能够作为各部门行政法基础性事项的立法权应当归属于中央。
