行政法中法涵义的重新认识
关保英
【摘要】行政法中的法与法理学上理解的法是两个不同意义的概念，甚至在一些基本问题上完全相悖。从我国行政法的法现实来看，存在诸多弊端，它使行政法游离于法治大系统之外、使行政法的权威性有所降低、使行政法的调控价值有所贬损、使行政法的规制方式有所不定。基于此，我们认为有必要探讨行政中法的涵义，给行政法中的 “法”以重新定位。从而理性构造行政法中的法，将造法主体的法律人格应归于立法系统、造法主体的权力维度归于中央机关、法律渊源确定严格标准、行政法造法过程民主化。
【关键词】法涵义；法现实；理性构造
【全文】
在我国行政法教科书中，通说认为“行政法是现代国家据以实施各个方面国家行政管理工作的各种行政法规范或其总称。”[1]即行政法不是一个单一的法典或者单一的法律形式，而是一个由许多规范构成的法律群。[2]而国家关于依法行政中法内涵的诠释，也是一个包含多种法形式的法定义，如2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》对“合法行政”作了这样的理解：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”[3]由此可见，行政法中的法与法理学中理解的法不尽相同，甚至在一些基本认识上存在着悖论。基于此，本文将从行政法中的法现实、行政法中法现实的弊害、行政法中法定位的必要性以及行政法中法的理性构成等方面对该问题予以系统探讨。
一、行政法中的法现实
在西方国家，依法律模式的不同将法治类型分为两法系，一是大陆法系，另一是普通法系。两种法律制度存在诸多法律特征上的区分，如法律的表现形式、法官对法的态度、法律调控社会过程的程度等。在行政法中，两大法系虽存在一些理念上的区别，但基本都以国家立法机关所造之法，如法国《行政诉讼法》，德国《公务人员法》、美国《联邦行政程序法》等等。两大法系之所以在行政法表现形式上具有高度一致性，主要在于对行政法的功能发挥具有共通理解，即认为行政法是控制政府权力之法，尤其用以控制行政系统的权力，而控权功能只有通过立法机关的制定法才富有实效。在行政法领域内，由于社会主义国家强调行政系统在社会秩序形成中的作用，故将行政法理解为国家在行政管理活动过程中形成的法律规范的总称。在这样的定义下，行政法并不单纯以控权为目标。就我国而言，行政法上的“法”展现出很多特殊性质。
第一，行政法造法主体的分散性。立法权向来被认为是主权者的权力，“政治生命的原则就在于主权的权威。立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分运动起来……主权者的一切意图一经宣布，只要他没有撤销，就永远是他的意图。”[4]因此，只有享有立法权的主体才属于主权者。立法权是一种具有排他性的权力，立法主体原则上只能有一个。在一个国家的法律体系中，其他部门法都符合这样的状况，如民法典、刑法典一般都由一国最高立法机关制定。[5]然而，行政法则是另一种格局，我国行政法的立法主体既不是唯一的，又不是相对集中的。依《立法法》的规定，行政法的造法主体除了全国人民代表大会及其常务委员会外，还有国务院、国务院的部委及直属机构，省级人民代表大会及其常务委员会、省级人民政府，民族区域自治地方的国家权力机关等。另外，如果我们把行政规范性文件亦视为行政法的法律形式，[6]那么，我国几乎每一个层次的行政机关都是行政法的造法主体。由此可见，即使我们强调法制统一，也很难将分散主体的意志统一于一体，这是我国行政法法现实的第一个状况。
