第二，行政法构成的相对庞杂性。不可否认，法治国家中的法律都是一个成体系的层级性网状结构，法律构成不是单一的，包含诸多复杂的要素，但宪法秩序要求整个法规范体系必须具备规整性、稳定性、连续性和一致性。那么，作为法律体系分支的行政法，其结构也应当工整而严密。但事实上，我国行政法是一个非常庞杂的结构系统，在行政法体系中，既包括了专门规范行政系统及其行政权行使的规则，又包括了规范行政相对人及其权利义务的规则。应当说，行政法结构的庞杂性并不是一个无关紧要的问题，而是一个牵涉到行政法本质的问题，至少涉及到行政法的核心功能与作用基点问题。以我国2010年中央层面的行政法规范为例，据笔者粗略统计，行政法规在行政法体系中占到12.4%，而部门规章则占到77.5%，全国人大及其常务委员会制定的法律仅占10.1%。行政规章在绝大多数情况下是对行政相对人设定义务的，其立法宗旨也在于对行政相对人进行管理。[7]这与行政法从其本意来讲旨在规范行政权的法治原理存在较大反差。
第三，行政法效力位阶的多级性。尽管各国关于法律效力的制度设计上有所不同，[8]但其中两个基本的法律效力原理是法治国家普遍承认的：一是在一国的法律制度中，法律效力是以整体形式出现的，而不是以分散形式出现的，这就要求法律效力要统一于一个机制之下，统一性的目的在于使一国的法律秩序具有平等性和可预见性。二是低层次的法律规范不能高于高层次的法律规范的规制能力。“一个特殊规范的效力还可以用另一种方法从基础规范引伸出来。……这个规范是基础规范，给一个其统一性属于动的性质的体系提供基础。这个体系的一切规范都是从这个基础规范中引伸出来的。基础规范仅仅成了某一权威，而这一权威很可能把创造规范的权力赋予某些其他权威。”[9]上述两个方面是法律效力的基本原则，但我国行政法规范的效力等级都没有完全遵循上述原则。由于行政法体系的庞杂性，决定了在我国行政法治实践中，行政法规范的层次越低其利用率反而越高，而处于高层次的规范运用率反而越低。这些低层次规范与具体的事和具体的人关系最为密切，加之执行这些规范的机关往往就是规范的造法主体，其规范执行中的效力显然要受到更少的约束。另外，我国关于法律规范的冲突并没有建立一个真正成熟的解决机制，[10]这进一步加大了行政法效力的多级性。
第四，行政法规范的非规范性。“一个规范指令或允许人们为某种行为，一套规范由于某种理由或另一种理由形成为一个单位，我们称之为一个规范性秩序。法律是一个规范性秩序，而且，由于法律规范规定把强迫行为作为制裁，所以法律是一种强迫性秩序。”[11]这是凯尔森对法律秩序的描述，法律规范是法律的最小单位，某种意义上讲，法律规范的状况决定法律整体的状况。我们称某个法律制度或法律典则为良法或恶法者，一般都以该法典中的规范为判定标准。因为一个法律规范规定了法律关系当事人的作为或者不作为，根据这种作为与不作为法律主体就产生了法律上的权利与义务，而这些权利和义务又构成了法律制裁的基础。一般而论，通过正规法律程序而制定的法律规范其权利义务的状态是明确的。例如，我国《立法法》第18条对全国人民代表大会的立法程序作了规定，依该条制定的法律往往能够贯彻科学原则和民主原则。但是，我国的一些行政立法一般无法达到这样的规范化程度，有学者就将行政规章的不规范概括为下列诸种情形：“涉及多余事项的不当行文；跨越立法界限的不当行文；行文方式欠规范的不当行文；超越立法层级的不当行文；强化管制理念的不当行文。立法内容过于雷同的不当行文。”[12]而规章以下的行政规范性文件，其规范化程度则更加缺乏保障。
