自从上个世纪60年代以来，为了动员公民社会起来同各种严重危害社会的违法行为作斗争，并且督促政府依法行政，西方很多法治国家都通过立法或者司法判例开始逐步放松对起诉资格中的利害关系要求，从而使诉讼成为公众监督法律实施的强有力工具。美国环境公益诉讼的发展就是一个典型的例证。美国自上世纪70年代以来陆续制定的《清洁空气法》、《清洁水法》等多数环保法律都确认，对于企业的环境污染行为，任何公民在向国家行政机关举报未果的情况下，都可以直接对污染企业提出诉讼。同时美国还通过司法判例允许非政府组织就符合其组织宗旨的事项提出公益诉讼，并且在某些领域大大扩大了对原告与案件“利害关系”的解释。[17]
公益诉讼理论主张放松对原告资格的限制，但并不主张完全放弃传统的起诉资格要求。从世界范围看，几乎没有任何一个国家采取完全放弃对起诉资格一定程度的限制。为了免除人们对放松诉讼资格可能导致滥诉现象的担忧，一个稳妥的方式是通过单行立法的特别规定在一定的领域内逐步赋予不构成利害关系人的普通公民在一定条件下对普通违法者或者不履行职责的行政机关提起诉讼的资格。从国外的发展实践看，环境法是最有希望突破传统起诉资格制度的领域。美国环保领域的单行法律几乎都规定了我们所认为的公益诉讼条款。在我国目前的法律中还很少有这种直接鼓励法律的私人执行的条款，但也并非没有。例如，《商标法》第41条规定，“已经注册的商标，违反本法第十条、第十一条、第十二条规定的，或者是以欺骗手段或者其他不正当手段取得注册的，由商标局撤销该注册商标；其他单位或者个人可以请求商标评审委员会裁定撤销该注册商标。”《商标法》第10条、第11条、第12条都是属于规定不得注册商标之情形的禁止性条款，违反这些条款并不一定有直接受害者。与传统的做法不同，《商标法》并没有仅仅规定单位和个人发现违反这些条款的行为只可以向负有监督管理职权的商标局举报，而是特别规定，其他单位和个人（即商标局之外的任何单位和个人）都可以请求商标评审委员会裁定撤销该注册商标。这就赋予了没有利害关系的单位和个人申请商标仲裁的实质性请求权。考虑到商标的裁决程序非常类似于准司法程序，这个条款实际上就是一条准公益诉讼条款。（注：2009年4月，笔者曾帮助新探健康发展研究中心（北京一个控烟非政府组织）利用《商标法》第41条向商标评审委员会提出申请，要求其撤销涉嫌违反《商标法》第10条的北京卷烟厂持有的中南海卷烟注册商标，商标评审委员会最后也正式接受了这个申请。有关新闻报道可参见《中南海香烟注册商标撤销申请今日递交》，http: //news. dayoo. com/finance/200904/15/53869_5696329. htm, 2010年4月25日。）
逐步放松对起诉资格的限制，使热心于公益的普通公民和非政府组织更容易提起公益诉讼，是很多西方法治国家公益诉讼发展的共同经验。然而，与西方法治国家不同之处在于，在中国发展公益诉讼，仅仅放松起诉资格的限制是不够的。要使公益诉讼真正发挥其促进法制改革的功能，还必须建立司法机关主导的违宪审查制度或者发展对规范性文件的合法性审查制度。公益诉讼追求通过个案促进对公共利益的保护，而保护宪法权利、维护法制的统一和促进法制改革可以说是最大的公共利益。只有在法院实际拥有对宪法之下的各种规范性文件进行合法性审查权力的情况下，公益诉讼者发现并通过个案提出的法律问题才能迅速有效地经由法院的判决转化为实际的法制改革成果，公益诉讼才能发挥宪政体制“牛虻”的作用。值得庆幸的是，学术界对于增加法院对抽象行政行为的合法性审查权力的呼声已经十分强烈，希望这种呼声能够早日结出立法硕果。公益诉讼的发展亟待立法支持，但立法注定是一个比较漫长的过程。在立法不可能一蹴而就的情况下，公益诉讼是否就会缺乏发展的制度空间？答案当然也是否定的。由于目前有关起诉资格的法律条款本身就具有很大的解释空间，因此，通过司法解释拓展公益诉讼的受案范围的可能性还是很大的。例如，目前诉讼法和司法解释虽然要求原告与案件存在“直接利害关系”或者“法律上的利害关系”，但对于何为“利害关系”却存在很大的解释空间；再如，《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，如果将它理解为环境法对于起诉资格的特别条款，那么将此条款理解为包含“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行起诉”的含义也完全是可以的。因此，只要公益诉讼获得一定的政治支持，即便在现有的法律制度下，法院仍然完全可能为公益诉讼案件的受理与审判创造一个更为宽松的制度环境。在环境公益诉讼方面已经出现的个别正面例子就充分说明了这一点。
