（二）严格规范性文件的立法程序
证券规范性文件具有数量庞杂、技术性强、复杂多变、公开性差等特点，不利于公众了解、认同并进而加以遵守。而且行政立法程序在操作中易产生利益集团控制、公众无法表达意见、程序不透明等问题，因此强化制定规范性文件的程序是改善证券监管规则供应机制的关键环节。
现代法治国家特别重视民主立法程序的设计和运作，确立了“无程序便无立法”的原则。程序的价值主要包括程序参与、尊重公民权利与尊严、程序理性、自由、效率、秩序和公正等。程序一方面可以限制行政官吏的裁量权、维持法的稳定性和自我完结性，另一方面却容许选择的自由，使法律系统具有更大的可塑性和适应能力。[40]
就证券监管规则而言，严格规范性文件的制定程序就是要求证监会按照一定的步骤、时序和方式，进行创制和完善行政规范性文件的行为过程。具体来说，主要有制定前程序、起草程序、协商程序、核发程序和公开程序等。每一个规范性文件制定程序的规范与完善都应涵盖以上五个方面。我国目前证券市场的诸多规则之所以量多质次，无不与供给者自身的业务素质水平、专业法律知识、规则供给技术水平相关。严格规范立法程序，尤其是公开化的立法程序会使更多的专家能够参与规则供给的过程，并运用较好的立法技术，无疑可以在很大程度上克服上述弊端。
（三）加强司法监督
从法理上说，行政规范性文件的内容是依据法律的规定制定的， 法律没有规定的行政规范性文件不能做出决定， 但在实际执行中， 由于各种原因， 致使行政机关所制定的行政规范性文件并不遵守法律的规定， 即行政规范性文件本身违法。由于行政规范性文件的违法， 必然导致依据该行政规范性文件做出的具体行政行为违法，并且这种违法涉及面广，影响大。
在立法监督、行政监督易流于形式的现状下，考虑到司法监督具有专业性和中立性强等特点，加强对证监会行使立法权的司法监督无疑是值得认真思考的比较具有可操作性的建议。其中，加大对制定证券市场规范性文件的监督和事后救济力度，把证券规范性文件本身违法纳入司法审查范畴是当前证券市场急需付诸实现的问题。
归纳学者们之思考，加强对中国证监会立法的司法监督应主要从以下几个方面着手：（1）将证监会制定的规章和规范性文件纳入法院的受案范围，允许公民、法人或者其他组织对其认为违法的规章和规范性文件提起行政诉讼；（2）将法院案件审理中“参照适用”的范围从规章扩大到规章和规范性文件；（3）在法院审理任何案件中发现规章和规范性文件违反上位法规定的，或规章与规章、规范性文件与规范性文件之间有冲突的，可由最高人民法院送请有决定权的机构做出解释或者裁决。[41]
【作者简介】
陈洁，福建连江人。北京大学法学博士（2002年）。中国社科院法学所博士后研究人员（2002年-2004年）。现为中国社会科学院法学研究所副研究员，商法研究室副主任，兼《环球法律评论》副主编。中国法学会商法学研究会理事，中国法学会证券法学研究会理事。
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规范性文件不是一个法律概念，而是一个学理概念。目前学界对于行政主体针对不特定的人或事创制的除了行政法规、规章以外的具有普遍约束力的规范性文件的称谓不一，有“规范性文件” 、“行政规范性文件”、“其他规范性文件”、“行政规范”等等。本文采常用的“规范性文件”之说，意指证监会为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。
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