（一）立法内容上的问题

　　1.立法内容缺乏连贯性、一致性和稳定性

　　从法理学观点出发，法律规则的供给应当具有连贯性、一致性、条理性、稳定性及前瞻性。然而，由于我国证券市场法制处于一个“摸着石头过河”的探索时期，所以证监会在规则供给上缺乏必要的连贯性、稳定性。以新股增发政策为例。2000年4月30日，中国证监会发布了《上市公司向社会公开募集股份暂行办法》，规范上市公司以向社会公开募集方式增资发行股份。办法规定增发的上市公司范围局限于四类企业，[6]而且主承销商在一家增发全部完成后，才能接受第二家增发申请。2001年3月28日，中国证监会又发布了《上市公司新股发行管理办法》及《关于做好上市公司新股发行工作的通知》，取消了增发公司范围的限制，大大放宽了增发的条件。但2002年7月24日， 中国证监会又发布了《关于上市公司增发新股有关条件的通知》，提高了增发的门槛，对上市公司增发新股的行为形成了有力的约束。再如战略投资者配售政策。2000年4月4日，中国证监会发布了《关于修改‘关于进一步完善股票发行方式的通知’有关规定的通知》， 放宽了战略投资者配售制度的应用范围。2000年8月21日，又出台了《关于发布‘法人配售发行方式指引’的通知》， 对战略投资者的数量、资格、配售比例进行了更严格的限定。还有补充审计政策。2001年12月30日，中国证监会发布了《公开发行证券的公司信息披露编报规则第16号-- A 股公司实行补充审计的暂行规定》， 要求拟首次公开发行股票并上市的公司和上市后拟在证券市场再筹资的上市公司必须聘请国际会计师进行补充审计。2002年2月28日，又出台了《关于2002年A 股公司进行补充审计试点有关问题的通知》， 将补充审计试点范围严格限定， 而且国内会计师经认定也可以取得补充审计资格，致使补充审计制度名存实亡。[7]

　　2. 立法内容超越证监会应有的立法权限

　　关于中国证监会的立法权争论，理论问题远甚于实际问题。主流观点认为，中国证监会的立法权只能来自国家立法机关，即全国人大或全国人大常委会的授权。截止目前，只有全国人大常委会在《证券法》、《公司法》和《基金法》中授予作为“国务院证券监督管理机构”的中国证监会以一定的立法权。这些被授予的立法权概括起来包括规定保荐人的资格及其管理办法、规定批准基金募集申请的条件等共计38项。[8]此外，《中国证监会三定方案》明确规定，中国证监会有权“制定证券期货市场的规章”，以及有权制定具有普遍约束力的规范性文件。按照中国证监会目前适用的《证券期货规章规定程序规定（试行）》，中国证监会的“准立法权”包括规章制定和规范性文件的制定。但在实践中，中国证监会存在着在权限之外制定大量规范性文件的情形。如《证券法》中第14 条已明确列举了公司公开发行新股应当向国务院证券监督管理机构报送的文件，而并未授权中国证监会制定要求申请者提交在明确列举之外的文件的规定，国务院的行政法规、决定、命令也无相关规定，但中国证监会却专门就此制定了《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第9 号》、《 首次公开发行股票并上市申请文件》和《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第10 号上市公司公开发行证券申请文件》，其中要求申请人提交的文件大大超出了《证券法》中第14 条规定的文件 。[9]2005年12月31日，证监会颁布了《上市公司股权激励管理办法（试行）》，其中规定“上市公司实行的股权激励计划，应当符合法律、行政法规、本办法和公司章程的规定，有利于上市公司的持续发展，不得损害上市公司利益。”上市公司实行股权激励计划，确有属于证券法规制的方面，如计划内容的公开与说明，但是，上市公司实行股权激励计划内容是否符合公司章程的规定，其激励对象的选择结果及其选择依据，其激励计划在公司内部如何形成，则不属于证券法规制的范围，也不应当属于证券市场监管机构的权限。此外，证监会还制定了许多本属于公司法范畴的规范，如上市公司股东大会规范意见，上市公司章程指引等等。