3.其他立法技术问题
除上述外，同其他行政规范体系一样，我国证券监管规则还有三点突出的立法技术问题。首先，规章、规范性文件的名称、种类及名称的使用上比较混乱。行政规范性文件的名称有决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、报告、请求、批复、函、会议纪等多达十几种。实践中，许多行政规范性文件的名称与行政法规、规章的名称混用，而且，许多规章是以规范性文件的形式表现出来的，还有些规范性文件又披上了规章的外衣，给证券市场实践造成许多困扰。其次，制定技术不够规范，在概念范畴、内容体系、逻辑结构等方面普遍存在着不协调、不明确、不严谨等问题，用词用语不够规范，语言有的缺乏逻辑性，存在表述不清等现象；第三，清理不够及时。实践中证监会的许多规范性文件清理不及时，往往上位依据发生变化了，也不加以及时清理，导致整个监管规范性文件体系不配套、不协调，造成证券市场执行和管理的无所适从，从而影响了证券监管规范性文件在适用上的统一性。[18]
二、对证监会监管规则供给状况的评价与反思
立足于行政法学的视野考察行政国家背景下行政立法的发展与扩张，其深层次的原因是社会生活的复杂化，对立法数量、立法技术以及立法时限等提出了越来越多、越来越高的要求，仅靠议会立法已经不能满足社会发展的需要，必须赋予行政机关以行政立法权。英国1932年提出了著名的“杜哥赫姆报告”（Donoughmore Report）。该报告对行政立法提出了相当有力的支持理由：（1）议会受时间的限制，必须将具体的法律细节交由行政机关加以规范；（2）立法事项的专业化特点使拥有大量专家的行政立法更为适宜；（3）议会对难以预见的情况很难制定有效的规范；（4）立法需要一定程度的灵活性；（5）行政立法灵活且容易修改，适宜于进行社会改革实验；（6）紧急状态下行政立法更加成为不可或缺。[19] 而上述理由显然构成了法制社会对行政立法的基本功能需求。反观我国证券监管规则供给状况，是否能够真正满足社会对行政立法的功能需求有待商榷。
（一）对证监会监管规则供给机制之评价
对立法形式的完备性要求法律制度主要以法律为主， 辅之以必要的行政法规和部门规章。但我国证券法规则供给体位不高，在目前的法律体系下体现为“证监会规章规范性文件为主、法律规则为辅”之格局。据不完全统计，证监会规章占所发布法规总数的92. 17%。[20] 这种由“证监会规范性文件为主、法律规则为辅”组合而成的一个庞大规则群体现了我国证监会监管规则供给机制之种种弊病。
1.供给机制的实用主义
作为一种哲学流派，实用主义产生于19 世纪70 年代的美国。波斯纳说：“实用主义分析的目的就是要引导人们离开语义学和形而上学问题的讨论，要面向事实和经验问题。”[21] 在《超越法律》一书中，波斯纳说他使用实用主义这个概念时，“首先是指一种处理问题的进路，它是实践的和工具性的，而不是本质主义的；它感兴趣的是什么东西有效和有用，而不是这‘究竟’是什么东西。因此，它是向前看的，它珍视与昔日保持连续性，但仅限于这种连续性有助于我们处理目前和未来的问题。”[22] 归结起来，实用主义强调法律是用来解决问题的。
由于我国证券市场欠缺法治的本土资源，因此实用主义的规则供给范式能迅速缓冲我国市场发展与法律滞后之间的矛盾，比较符合经济快速发展的内在需求。但这种供给机制的实用主义也产生了许多弊端。
首先，这种以“部门立法”为主导的实用至上性的规则供给模式在事实上导致国家正式立法权被架空的同时，也在一定程度上挫伤了人们对法治的信仰。法律被架空，法律会止步于纸面，变成“死”法，在法律→法规→规章→其他规范性文件的链条传递中，法律的辐射力逐步弱化，甚至归零。[23]
其次，这种“应急式”的规则供给严重欠缺整体性与长远性的考虑，往往只是为应付危机、解决问题、弥补漏洞而采取的应急举措，例如，证监会的许多规范性文件往往就是规定一时一事的权利义务，因而不可避免地在解决一些问题的同时又遗留一些问题，甚至在解决旧问题的同时又引发新问题，[24] 从根本上损害了法律规则应有的逻辑性与稳定性。这种规则供给的方程式可以归结为：发现规则漏洞--出台新的规则进行矫正--再发现漏洞--再供给新的规则进行填补。这种“头痛医头、脚痛医脚”的规则供给范式无疑与立法学原理中的稳定性与统一性原则相悖。其直接结果是导致法律规则的指引、评价与预测功能的丧失及规则之间的诸多重叠。[25]
第三，这种目的明确、程序简单的快餐式规则供给模式不可避免地以“解决问题的实践技巧”取代“对问题本身的理性思考”，从而注定了在法律制度化构建中势必出现一些与法治理念不和谐的音符，如立法中对事实度关注的不足、立法内容“一事一议”、规则朝令夕改以及规则效应边际递减等等。
2. 滥用制定权，缺乏立法谦抑
在我国经济体制转轨之前，政府长期以“全能政府”的面目出现，其触角及于社会生活的各个方面。作为政府控制社会的工具之一，法律亦为“全能法律”，希望将尽可能多的社会关系纳入自己的调整范围。表现在证券市场就是，政府在向市场输出法律的时候，也借此向市场全方位地扩张自己的意志和权力，致使我国证券市场的生态格局呈现出“强政府、弱市场”的态势。例如，据不完全统计，2000年至 2002年这3年间，证监会及有关立法机构出台了各种证券法规、规章、规范性文件共230余项， 是中国证券市场立法数量最多、频率最高、内容最广的时期。这样的立法规模和立法速度，固然有中国证券市场属于新兴市场和转轨市场的客观原因，但更多的还是管理层以法代管、全面管制市场的理念的集中反映。由于法律的颁布落后于时代发展，就为政府在执法中提供后续性制度安排来弥补立法留下空间。于是“立法行政、行政立法”的本末倒置现象借势而生又长期存在。[26] 面对证券市场如此庞大错综复杂的规则群，难怪有学者感慨，“证券市场不是缺乏法律，而是太多的法律未能有效回应市场失效问题，却试图用一些别出心裁的人定规则去代替市场规则”。[27]
