3. 立法内容不适当、不合理、不全面
在繁重的立法任务面前，证监会由于时间紧迫、经验不足等致使规范性文件的内容欠周全之现象并非鲜见。股权分类表决制度的仓促实施就是明证。按照证监会《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》（2004年12月7日）的规定，诸如向社会公众增发新股、发行可转换公司债券等影响社会公众股东权益的行为，在进行股东大会议决时，须经参加表决的社会公众股东所持表决权的半数以上通过。这一规定存在许多待解的问题：其一，影响市场行情的行为是否等同于影响证券法保护的社会公众股东权益的行为？其二，公司发行证券筹资以获得发展，与因证券供求关系变化导致公司已发行证券市场行情的下降，哪一种更关系到公司及投资者的长远利益？其三，股权分类表决实际上使上市公司一些已发行股份的表决权扩张了，而另一些则缩小了，因而是一个涉及私权的制度安排。这种涉及私权的制度安排，应当由公司自己决定还是应当由证券监管机构决定更为合理？其四，即使采取股权分类表决制度，是在相关股份发行之前确定，还是在发行之后甚至过了很长时间再确定，哪一种确定方式更为合理？其五，股权分类表决制度使得极少的股份（如参加股东大会的社会公众股股东所持表决权甚少）便能决定重大事项，如何防止少数社会公众股东恶意利用该项制度？就其第五点问题来说，上市公司为使其决议顺利获得通过，其与个别社会公众股股东之间的事先同谋与利益收买，将不可避免。[10]此外，我国《上市公司股权激励管理办法》（试行）第42条规定：“上市公司应在定期报告中披露报告期内股权激励计划的实施情况，包括：报告期内激励对象的范围；报告期内授出、行使和失效的权益总额；至报告期末累计已授出但尚未行使的权益总额；报告期内授予价格与行权价格历次调整的情况以及经调整后的最新授予价格与行权价格；董事、监事、高级管理人员各自的姓名、职务以及在报告期内历次获授和行使权益的情况；因激励对象行权所引起的股本变动情况；股权激励的会计处理方法。”该条详细地规定了上市公司在定期报告中应该披露的内容，但对于股票期权实施过程中发生哪些重大事件应做出临时公告披露没有规定。这显然不利于投资者全面掌握公司股票期权制度的实施情况。
（二）立法程序上的问题
1. 发布规范性文件的主体不合格
依据国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》第15 条之规定，政府部门内设机构除办公厅（ 室） 外不得对外正式行文。中国证监会作为国务院直属的具有行政管理职能的机构，在行使行政职能出具公文时本应符合该办法的规定，然而，实践中，却普遍存在中国证监会的内设职能部门对外发布规范性文件或出具公文的情形。例如，中国证监会发行监管部发布《关于调整预先披露时间的通知》、基金监管部发布《托管银行监督基金运作情况报告的内容与格式指引（ 试行）等。中国证监会内设职能部门不按照《国家行政机关公文处理办法》规定的发文办理程序向外出具的公文，不具有法律效力，完全可能导致其不被其他内设职能部门认可和执行的结果。
2. 规范性文件的制定程序不够规范
关于中国证监会规章的制定程序，我国目前已有较为完备的规范， 其依据主要是国务院颁布的《规章制定程序条例》和中国证监会制定的《证券期货规章制定程序规定》及《证券期货规章草案公开征求意见试行规则》等。然而，关于中国证监会制定规范性文件的程序之规定却基本缺位。尽管《规章制定程序条例》中规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行”，但实践中，对于相关主体制定发布具有约束力的决定、命令的程序则是一个盲点。此外，国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》中对制定规范性文件也有一些涉及， 但该等规定相当粗陋。例如，该办法对公文签发前的审核重点是格式， 而对于内容合法性的审查却无规定；又如，该办法没有规定公布程序和公众参与程序等等。[11]这种立法规范上的严重欠缺，致使中国证监会大量规范性文件的制定程序普遍存在不规范现象。
（三）立法技术上的问题
