（一）公共利益优先原则

　　公共利益是城市规划限制公民财产权利的基本前提。什么是公共利益取决于价值判断。正如书中所说“城镇规划基本是做出关于我们想要保护或者创造的环境类型的价值判断”。[9]基于这种判断，“城镇规划致力于规定性”[10]。我国宪法第51条将对公民权利的限制概括地表述为“不得侵害国家的、社会的、集体的和其他公民合法的自由和权利”。从国家公权力角度来看，就是公权力对公民权利的限制不得超出“国家的、社会的”利益范围（也就是公共利益的概念），否则就构成对公民权利的侵害。在美国，社会公共利益通常被解释为社会公共的健康、安全、秩序和福利。一种观点认为，公权力对社会公共利益的保护仅限于防止公共利益受到破坏，即社会公共的健康、安全、秩序和福利不受到私有权的破坏。[11]如土地所有权人在住宅用地上养猪，会造成对周围住宅相邻人权利的破坏。这时候，公权力就有责任维护公共利益不受破坏。另一种观点认为，公权力对社会公共利益的保护还包括促进社会公共利益，促进社会公共的健康、安全、秩序和福利。[12]如为了促进社会公共利益，城市规划权可以因美学原因，要求旧建筑进行更新改造。上述两种不同的观点导致对什么是合法的公共利益的界定存在很大的差异，它直接决定了城市规划权力的大小和范围。美国是一个多元化的国家，但以笔者的观察，第二种观点仍然是主流。在2005年美国最高法院判决的克罗诉新伦敦市（Kelo vs. City of New London）案件中，美国最高法院认为，促进当地经济发展是合理合法地为了社会公共利益目的。因此，裁决新伦敦市征用（eminent domain）土地转移给私人发展商进行旧城改造，建设度假酒店和会议中心的行为合法。在此案中公共目的（public purpose）不再解释为公共使用（public use），而是承认促进经济发展是促进社会公共利益的合法内容。此案表明公共利益具有时代性，过去认为基于非正当的公共利益的政府管制，今天可能由于城市化、工业化、人口增长、技术进步等发展因素而成为应当或者必要。

　　可见，探求一个放之四海而皆准而又能准确把握的公共利益的概念非常困难，但是若不加以限制，公共利益就很容易被滥用。为避免公共利益泛化容易造成公民权利损害的问题，德国基本法的模式是，对公民基本权利的限制“由法律或基于法律”规定，即学理上说的“法律保留”原则，也即将对公民基本权利进行限制的权力交给法律，由立法机关行使。这里的“法律”只能是立法机关按照立法程序，以特定形式颁布的法律，不包括由行政机关制定的具有普遍约束力的法规命令。宪法将限制基本权利的权限保留给法律的理由在于，议会由人民选举产生，是人民代表的组织，只有经议会立法对权利做出的限制，才能视作获得人民的同意。[13]可见，德国基本法法律保留的模式将公共利益的判断权交由立法机关行使，避免了公共利益由行政机关任意判断、扩大解释的风险，从而使公民权利的保障更为夯实。从美国的司法实践看，法院在对区划违宪审查的案件中一般尊重立法机关所做出的关于公共利益的决定，除非有证据表明立法机关批准的规划是无理的（irrational）、武断的（arbitrary）和不合理的（unreasonable）以及与公众健康、安全、福祉或者道德没有实质联系。理由同样是，议会作为选民的代表所做出的决定是对多数人利益的最可靠保障。正因为如此，张千帆教授在其《公共利益的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示》中指出，美国的经验告诉我们，谁来代表和界定公共利益，不应该由法官决定，也不应该由行政官决定，而应该由人民代表来决定。因此城市规划中的公共利益由人大及其常委会来决定更具有公共利益的代表性。[14]