对于我们这样一个“后发”国家而言，了解理论发展的历史不仅对我们深刻理解规划的本质具有意义，而且有助于我们认识当前中国的实践问题，从而发现问题、找到出路。从规范意义上讲，我国当前对城市规划本质的认识已经走到规划的政策观，2006年4月1日开始实施的建设部令《城市规划编制办法》第3条对城市规划概念的阐述为：城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。但是，从实践意义上看，城市规划的艺术观和科学观在我国城市规划实务领域仍然占有相当大的市场，城市规划的技术性、工具性被人为地放大，城市规划背后不同的价值判断和利益诉求冲突经常有意无意地被忽视。规划师似乎认为，规划只有一种价值判断，那就是技术理性，譬如空间的对称格局、中轴线的布置；政府官员认为，“我们的主张”就是人民的价值判断，就是公共利益。城市规划本该有的大众性在专业技术的主张下异化为只有政治家和规划师才能读懂和研判的“天书”，人民的话语权在知识障碍、技术障碍、信息障碍和体制障碍中被弱化。可见，城市规划的政策观尚不足以改变规划实务领域存在的种种问题，如政策的代表性不足、产生程序不规范、长官意志、人为操纵等。
（二）城市规划的法律观
城市规划简单来说就是以社会公共利益为目的，对城市土地和空间资源的一种安排。代表公共利益的城市规划必然与多元化的土地所有权人或者使用权人的需求和利益发生摩擦和碰撞。如何对这种利益冲突进行理性的公正的调整呢？笔者认为依靠的就是法律化的城市规划。只有通过立法程序，经过利益的民主化博弈产生的城市规划方具有正当性和拘束力。尼格尔·泰勒说：“城镇规划致力于规定性，因为城镇规划研究的，是实施干预以改变世界的某些方面，以达到改善的目的。”[6]他虽然没有直接说规划就是法律，但是规定性和规范性都是法律的本质特征。事实上，正是由于存在市场经济和私有财产权利自我调节无法解决的公共性问题，城市规划应运而生，从它诞生的第一天起，就以公共利益为名，以法律的规范性和强制性的面目出现。如美国学者巴塞特说：“城市规划涉及街道、公园、公共保留地、公共建筑、码头岸线、交通设施的选址和区划规则。还包括许多别的，但我想以上就足够了。如果这些能在土地上用法律确定下来，那你就有了城市规划。”[7]。因此，城市规划是法律的空间表达。例如美国的区划（zoning ordinance）[8]，类似于我国的控制性详细规划，对土地功能、开发强度、建筑高度、建筑间距、建筑美学等提出了一系列要求，但区划必须由地方立法机构批准后方能生效。其他如英国、德国等国家，作为实施层面的城市规划也都是由其立法机构批准方能实施的。笔者认为，正是由于对一定地域范围内的不特定多数人的土地使用权利和义务进行了规范，城市规划才具备了抽象行政行为——立法行为的特征。城市规划是法律的空间表达的主要理据在于：
第一，城市规划是土地和空间开发的行为规则。法律的基本特征之一在于，它是行为规则，决定人们可以做什么，不可以做什么。而城市规划则是针对土地和空间开发行为制定规则，决定土地如何用、怎么建等问题。
