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作为规范性与政治性活动的城市规划

  

  (二)因果关系原则


  

  即在社会公共目的和实现公益目的的手段之间必须存在合理的因果关系。例如该手段与公共健康、安全、秩序和福利之间必须存在合理的关系;该手段在实现公共利益方面是必要的、合理的;该手段不能是武断的,不能是无理由的,不能是采用强制没收方式等。


  

  (三)正当程序和平等保护原则


  

  这一原则出处在美国宪法第五和第十四修正案。即“任何公民不经法律规定的正当程序不能被剥夺生命、自由和财产”,“州政府未经法律规定的正当程序不能剥夺任何人的生命、自由和财产,也不能拒绝在其管辖范围内对任何人的平等保护。”正当程序原则包括知情权、参加公听会的权利、表达意见并记录在案的权利、上诉权等,视不同的决定种类而略有不同。平等保护原则要求任何规划或者其他法规所做的对组织或者人群的任何区分或者分类必须给予处于类似地位的人相同的对待。根据平等原则,规划或者其他法规如果存在可疑分类(suspect class),如基于种族、外国人和祖籍国的分离,或者侵犯“基本权利”(fundamental rights),例如言论自由或者宗教自由,就将接受法院的严格审查(strict scrutiny),只有符合州利益(compelling state interest)的条例才有效,而且主张条例有效的当事人必须承担举证责任。除此之外,则适用合理依据标准(rational basis)审查,推定法规有效,原则上尊重立法机关的决定。


  

  (四)征收补偿原则


  

  该原则出处在美国宪法修正案的第14条,即“任何私有财产因公共目的(public purpose)被征用应当予以合理(just compensation)补偿”。城市规划作为对公民财产权规制的一种手段,是否构成征收呢?达到何种程度就构成征收呢?根据财产权负有社会义务的原理,财产权人具有容忍义务。[15]因而,合法的城市规划虽然对公民权利造成一定的限制或者损害,但不需要补偿。不过,当规划对财产权的限制超过一定限度时,则应当补偿,否则,就构成征收(taking)。在美国,这种情况称为为管理性征收(regulatory taking)[16]。在1978年发生的佩恩中央运输公司诉纽约市(Penn Central Transportation Co. vs. City of New York)的案件中,美国联邦最高法院对规划权力的过度行使建立了三个判断标准。即:侵入财产权利的行为性质(即公权力行为的性质);法令对权利人财产的经济影响;权利人对其财产的投资期待。主要案情是:《纽约市地标保护法》禁止地标建筑的任何外部的改变,除非取得地标委员会的许可,这限制了佩恩中央运输公司在其所有的纽约地标——中央火车站上面建筑55层高的办公楼。在该案中,撰写多数意见的布坎南大法官认为,首先,就公权力性质而言,该地标法与促进社会整体福祉存在合理关系;其次,该地标法对原告的经济影响不大。即使不建办公楼,佩恩中央运输公司也可以通过经营火车站取得合理的投资回报,而且根据地标法,佩恩公司还可将有价值的开发权转移到其他地块上去。最后,法律也没有干涉佩恩公司使用该地块的主要投资回报期待。由此判决该地标法不构成征收。[17]该案例成为美国判断规划是否构成管理性征收的标准。此后,美国最高法院还形成了两个指引明确的构成征收的先例,作为佩恩案的补充:一是规划或者其他法规导致财产权人丧失被规制财产的所有经济利益或者有效用途的,构成管理性征收;二是如果规划或者其他法规授权第三人长期实际占有财产人的财产,即便被占有的财产是微小的,该规划或者法规都构成管理性征收。[18]



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