作为规范性与政治性活动的城市规划
邢翔
【关键词】规范性；政治性；城市规划
【全文】
当代中国正在以加速度迈向城市化，城市规划的引领十分关键。从平民化的视角出发，城市规划就是老百姓今天和明天的生活。它直接关系到公民和组织的财产权利、生存和发展权益以及社会公众利益、城市整体利益。但是在我国，城市规划的专业性、技术性被过分放大，人民的权利在技术化、科学化的城市规划理论中被弱化，权力与技术、权力与资本的结合使城市规划迷失了真我。究竟什么是城市规划？城市规划的目标是什么？尼格尔·泰勒在《1945年后西方城市规划理论的流变》一书中详细阐述了战后50年间，西方城市规划理论的历史发展进程，揭示了不同理论在特定的历史时期与社会背景中，对规划本质的全面或者一般性理解，对指导当前我国正确地认识和实践城市规划就有很重要的意义。在阐述不同的理论内质后作者指出：“城市规划天生就是一个规范性和政治性的活动”。[1]该判断揭开了城市规划艺术性、科学性的华丽面纱，直指城市规划的内核。认清城市规划的本质，并在此基础上妥善处理好规划与权利、规划与市场、效率与公平的关系，这对正处于城市化进程如火如荼、社会转型和社会矛盾凸显期的当代中国，具有十分重大的现实意义。城市规划的实质是空间资源的利益分配。为实现这种利益的正义分配，人类社会创造了具有政治博弈意义的“城市规划”制度。只有将城市规划的公平正义的规范本质在城市规划制度中充分体现出来，才能创设出以人为本和科学合理的城市规划。
一、城市规划的本质：法律的空间表达
尼格尔·泰勒指出：“在通常意义上说，城镇规划不是一门科学，把规划定义为……一项规范活动会更加准确。……既然不同的人和人群基于不同的价值观和利益，会对应该如何规划环境抱有不同的观点，那么，规划也是一项政治活动。”[2]规范性和政治性都是法律的基本特征。笔者在此基础上进一步认为，城市规划从根本上说是一种权利义务关系，土地所有权人、使用权人为服从社会公众利益而应当享有的权利和所需承担的义务。城市规划本身就是法律的空间表达，城市规划制度就是为建立良性的权利义务关系而架构起来的法律运作体系。即便是在西方世界，对城市规划本质的认识也经历了一个漫长的过程，尼格尔·泰勒在《1945年后西方城市规划理论的流变》一书中详细阐述了这种演进过程。
（一）从城市规划的艺术观、科学观、政治观到政策观
总结尼格尔·泰勒详述的西方城市规划理论的发展史，笔者概括性地将不同理论对城市规划本质认识的历史演进归纳为从城市规划的艺术观、科学观、政治观到政策观的过程。城市规划的艺术观认为城市规划是关于城市空间设计的艺术。在1945年之后的差不多20余年，规划仅仅被理解为规划师的技术活，不存在对规划目标的讨论，“规划的价值取向仿佛是公认的，规划师所面临的任务只是简单地去寻找将规划目标付诸实现的技术手段，而不是对这些目标本身进行争议。”[3]20世纪60年代末开始，人们开始认识到不能仅仅从物质空间和美学角度研究城市，而应该从经济和社会生活方面来系统科学考察城市。城市规划的科学观强调城市规划是一项具有技术理性的工程技术，认为通过科学的方法就可以实现规划目标，“仿佛采用了它们就能确认并解决城市问题，而无需考虑价值观或者政治争论”。[4]60年代之后，美国、英国和法国一些城市陆续爆发了针对大型的住房开发项目和高速公路规划的抗议活动，引起了人们对城市规划价值观的讨论。由此，城市规划思想开始转向，不再单纯强调城市规划的技术理性，而越来越倾向于将城市规划视为一种不同利益群体表达、竞争、交涉、妥协，并在此基础上达成合意的政治过程。戴维多夫（Paul Davidoff）在60年代提出“规划选择理论”和“倡导性规划”，其基本的意义在于，不同的人和不同的群体具有不同的价值观，规划不应当以一种价值观来压制其他多种价值观，而应当为多种价值观的体现提供可能，规划师就是要表达这不同的价值判断并为不同的利益团体提供服务。[5]城市规划的政治观第一次真正质疑技术理性的城市规划，开始认识和研究“规划背后的问题”——规划的价值观和利益博弈。从此，城市规划学科从单纯的技术科学演变为具有综合性的社会科学。城市规划的政策观，即认为城市规划是公共政策。应该说作为一种公共政策的城市规划与作为一种政治过程的城市规划存在着内在的、必然的联系。因为政治过程的结果必然需要某种政策表达。政治性是城市规划的博弈过程，而公共政策性则是政治活动的合法性、公开性的成果。其实，回溯现代城市规划产生的历史，城市规划的公共政策性就不宣而明了。正是为了解决工业革命的副作用，如城市环境恶化、产业工人住宅拥挤、公共设施匮乏、疫病流行等社会公共问题，才有了英国的1875年的《公共卫生法》和1919年的《城市规划法》，建立了城市规划体系。
