三、中央冷，地方热：2001年-2011年
当然，我们知道，新型监管体制及其相应监管技术的形成和使用并不是有利无弊的，因为无论是经济原则、扩散原则还是过滤原则所带来的好处在很大程度上讲都是相对于国家而言的；相反，这种体制和技术在现实生活运作中也会导致下述两个我们不得不面对的问题：第一，国家在将主要社会团体牢牢控制住的同时，无疑亦会扼杀社会中一种极其重要的基本活力。的确，这种监管模式无疑会给国家节省大量的人力和物力，但不能忽视的是，它却将国家减少的成本“反向转移”给了大量的社会团体；与此同时，在这种监管模式的实施过程中，国家的监管目标也已经发生了根本的转变，“转换为限制竞争、抑制发展的基本取向，”[37]而非保护和服务的基本取向。当然，我们也可以从另一个更为宽泛的角度将这种问题概括为当下中国改革进程中所独有的一个悖论性现象：“在市场化改革逐步摈弃经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在‘从无到有’地建设社团的计划管理体制。”[38]第二，也是我们所认为的一个更重要的问题：这种体制在运行中还极有可能出现中央和地方同时采取两种不同做法的局面，即“中央冷，地方热”的局面，而这种局面的产生在根本上渊源于威权体制与有效治理间的深刻矛盾。对于国家而言，社团有效治理问题实际上包含了两个不同的方面：一方面，社团的有效治理涉及到了国家选择何种治理手段、策略或者技术才能达到良好效果的问题，而对于社会团体的管理是以运动型治理为主还是以法律治理为主就是这个方面的一个典型例子。另一方面，社团的有效治理还表现为中央与地方的关系问题：因为“有效治理指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性，尤其体现在基层政府解决实际问题的能力，例如完成自上而下的资源动员任务、公共产品提供、解决地方性冲突等等。”[39]从组织社会学的角度来看，由于中央政府与地方政府在科层制压力、激励目标、激励强度等方面均存在着一定程度的差异，因此在地方政府于改革进程中不断发展壮大的背景下，地方政府在对某种制度、政策的实际执行过程中有时会采取与中央不同的回应方式和行动模式。换言之，在社团管理这个具体问题上，有可能出现中央不回应、而地方政府积极改革管理体制的局面。因此，我们认为，这一点构成了我们理解2001年至今中国社团管理政策方面变化的关键。
再从另一个角度来看，随着2001年中国的入世，中国开始全面参与到了全球化的进程之中。在这个进程中，全球化本身也对中国既有的政治体制提出了要求和挑战，即需要中国尽快建立起一个廉洁、高效的服务型政府。因此，将原先的经营型政府转变为公共服务型政府也就成了国家在这个阶段的重要任务之一。与此同时，政治体制改革也被吸纳到了这个任务中，从而出现了“行政吸纳政治”的改革思路，而这可以说构成了该阶段的一个重要特点。有论者甚至将这个阶段总结为“从经营到治理”的转变，它反映了“这个阶段依靠‘行政吸纳政治’的逻辑来进行社会建设的基本思路， 同时也改变了行政体系结构、政府行为模式及其与社会经济诸领域的内在关系。”[40]正是在这样一个转变过程中，究竟应当如何管理社会团体的问题便在中央和地方之间自然而然产生了不尽相同的思路。
毋庸置疑，向服务型政府转变的关键至少在于将全能型政府转变为有限政府，而这必然要求政府从某些社会领域主动撤退，将有限的资源用于更为基础的公共服务上。而在这一转变过程中，社会团体无疑将起到极为重要的作用，因为它能够在很大的程度上有效弥补政府退出后社会领域公共物品提供上的不足。事实上，在20世纪九十年代末期，社会上就已经开始出现自下而上发起的一些纯民间组织。这些组织针对国家转型过程中出现的社会保障问题、失业贫困问题以及环境问题，有针对性地予以救治，“这些组织主要依靠社会力量进行运作，无论是在组织结构上、管理上还是财政上都不存在对政府的依附关系。它们的独立性和自治性很强，是中国民间组织中与西方国家的非政府组织（non-governmental organization，NGO）最为相近的组织”[41]。这类组织的发展在新世纪的第一个十年内变得尤为迅猛。然而，由于《社会团体登记管理条例》规定了高准入门槛，所以这类组织如何生存便成了一个极重要的问题。针对这个问题，不同的民间组织采取了不同的方法：“大多数或选择注册为商业机构，或者干脆不注册继续开展活动。许多为人熟知的民间环保组织就不在民政部门注册”[42]，或者成为已经注册的社会团体的分支机构等等。考虑到这类组织的公益诉求有利于社会和政府，并且其自身也主动抑制了政治方面的诉求，因此国家并没有通过行政机关或者清理整顿运动予以取缔。但是，国家这时却遭遇到了一个无法回避的两难境地：一方面，国家显然不能将这些组织长期置于监管制度之外，否则这些组织过快的发展无疑会对现有的监管体制构成挑战；另一方面，考虑到纯民间组织的二重性——既有利于公共服务，又有较强的社会影响力，尤其是考虑到非政府组织在原独联体国家发生的“颜色革命”中的影响，国家又无法在既有的制度框架内容纳这些组织，因为只要允许它们继续存在，也就无异于承认了这类组织的合法性，进而会造成更多民间组织（无论登记注册与否）的产生并极可能出现国家无法应对的局面。
同样的两难局面也体现在国家对行业协会的管理上。众所周知，自主、自律、自治性质的行业协会的发展乃是政府职能转变的必然结果。应该说，国家对于行业协会的发展还是比较重视的，比如说，国家经贸委就先后在1997年和1999年两次发文对行业协会的发展作了基本的规划[43]。然而，在实际操作中，上述政会分离的规定几乎没有得到实施，国家更多时候强调的往往是行业协会作为政府的辅助组织在市场经济和政府转型中的作用。作为这种逻辑的直接结果是，行业协会不但在工作人员来源、机构设置等方面与政府间存在着千丝万缕的联系，而且行业协会在业务主管机关方面更是直接受作为政府职能部门的经贸委控制。之所以会出现如此矛盾的局面，其主要原因还是在于国家对于行业协会的两难态度：一方面国家需要行业协会在市场中发挥中介作用，而另一方面国家又无法放弃对这些中介组织的监管和控制。
然而，在新世纪的头十年里，我们却看到了另一幅景象：某些地方政府对上述社会团体的管理体制做出了重大的改革。比如说，在2000年底，上海市市委办公厅、市政府办公厅转发《市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》，在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位，而这使得社区的草根社团得以突破《新条例》“高准入门槛”的制约。2002年2月，上海市在原有的双重管理体制框架下，又增加了行业协会发展署，对协会业务实行统一管理，从而创建了登记管理机关、行业协会发展署和业务主管单位的“三元”管理体制。2004 年6月，深圳市成立了市政府直管的行业协会服务署，作为市政府培育、监管、规范、服务行业协会的专门工作部门，负责行业协会民间化的组织、协调和相关政策制定。2002年8月四川省绵阳市设立了中介组织发展局，统一进行中介组织管理。辽宁省鞍山市则由政府成立工经联，作为行业协会的业务主管单位，将业务主管单位的职能下放到社团，探索“社团管社团”、业务主管单位非政府化的模式。[44]而一直处在改革前沿的温州市则从1999年起就授权市工商联（总商会）作为温州市行业商会的业务主管部门[45]，这种做法一直持续到现在。更富改革精神的做法则出现在广东省，在2005年12月广东省人民代表大会通过的《广东省行业协会条例》中规定行业协会的设立可以直接向登记管理机关申请[46]。
如果我们不满足于那些迎合于经验现象的一般性观点，那么我们就必须从更深的层面上对这样一个问题做进一步的追问，即为什么是地方政府而不是中央政府对于社团管理体制率先进行了改革？经由我们的分析，我们可以说这里至少有两个方面的原因：第一，由于改革开放以后，中央政府进行了行政分权并实行了以财政包干制为基础的财政分权改革，这使得地方政府在发展壮大以后逐渐成了具有独立目标的经济主体，“特别是1994年的‘分税制改革’更使得地方政府开始成为合法的利益单位。因此，除了代表整体利益的中央以外，中央各职能部委、省、市、县、乡等各级政府都开始逐渐拥有并形成自身的特殊利益，进而它们会以自身利益和当地情势等因素为依据对各种发展战略、制度安排、决策政策采取哈贝马斯意义上的‘策略行动’（strategic action）”[47]。再者，由于中央一直具有集中的人事权，所以这又使得地方行政首脑间展开一场以GDP增长率为主体、以晋升为目标的“政治锦标赛”[48]成为可能。具体到社团管理上，不同于中央，由于地方政府在发展与稳定之间更重视诸如民间组织、行业协会对于经济发展的积极作用，因此出于促进GDP增长和提升政绩的考虑，地方政府更有可能改革不利于上述社会团体发展的体制政策，而这就在无意间导致了社团管理方面的体制创新和制度变迁，一如有论者所指出的那样，“当地方政府通过体制创新与制度变迁，能够产生新的制度收益，新的制度收益不仅能补偿制度变迁的成本，而且带来经济收益盈利，从而提升政绩，地方政府往往倾向于推进制度变迁，通过地方规章、行政规定等地方性立法，渐进地回应与满足社会需求。”[49]第二，也许是一个更值得我们深思的原因，即上述地方改革在某种程度上反映了中央在新时期的一种“机会主义”立场——亦即我们所谓的“中央掌控‘叫停权’下的放权”框架：事实上，我们都知道，没有中央的默许，地方政府的那些改革是不可能付诸实践的。在既需要回应又无法迅速探明这种回应是否正确的两难境地下，由地方政府先行予以回应的做法实乃是我们所说的中央在“无奈”之下所集中体现出来的国人的“生存性智慧”，而且还很可能是一种在现有情况下最好的解决方法或策略性安排。与此同时，一如前述，中央在这个过程中仍保留着可回旋的余地，默认地方实践的灵活性并不能简单地等同于地方政府所有的改革都会具有普遍的合法性，因为只要中央认为地方做法有问题，它就可以随时叫停并纠正地方的种种做法，也就是说，在此进程中，中央还“需要保持最后裁决权，即纠偏的能力，规范边界的能力。”[50]正因为如此，我们看到，各地方政府在进行社团管理体制改革时都小心翼翼，只是在一个非常有限的程度内展开：“各地方政府均不约而同地首先选择对行业协会的管理体制进行创新变革，而且变革的方式也都是在中央政府的法规框架内进行边际调整。所以，各地的改革办法都存在某些共同点：社团登记管理部门的监管权限基本上不变，原来业务主管单位所履行的对社团发展事项的监管职能则不同程度地转移给一个新设立的机构。”[51]
