在这些现象背后，有一个常常为人们所忽视因而值得我们做进一步思考的问题，即为什么国家迟至1989年才对社会团体的管理立法做出切实回应？尤其是考虑到自1978年以后，针对文革中的“法律虚无主义”、“砸乱公检法”等极左思潮和做法，国家确实在新的历史时期内明显加大了立法的进度，诸如《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》（试行）、《治安管理处罚条例》等基本法律法规均是在这十多年内出台的，因而这个问题也就越发值得我们进行探究了。
众所周知，中国的改革开放是以经济体制改革为切入点并以之为基础的，即采取经沿海到内陆、由易到难、从农村到城市的顺序逐渐展开。然而，在对经济体制进行大刀阔斧改革的同时，是否也需要改革政治体制则是国家在当时无论如何都无法回避的一个大问题。对于这个问题，当时的最高领导层在一般意义上讲是持肯定态度的[19]，只不过对于何时开始改革、如何改革、改革到何种程度等具体问题尚未形成明确的看法。在理论上讲，国家是否对社会团体进行管制、实施何种管制模式以及管制到何种程度，乃是与当时国家对于政治体制改革的态度或看法存在着密切关系的，因为我们知道，结社自由是1982年《宪法》所明确规定的公民基本权利，而公民享有不受国家控制组成社会团体的自由则是结社自由的应有之意。换言之，如果国家在一段时间内对于政治体制改革持有一种较为保守的立场，那么公民的结社自由也就会受到一定程度的约束；相反，如果国家在某个时期对政治体制改革持有一种较为积极的立场，那么社会团体的成立和发展也就会相应地较少受到国家的干预。事实上，一如我们所看到的那样，整个20世纪八十年代中国社会团体的发展史，在某种意义上可以说就是一部反映了国家当时对于政治体制改革之态度发生不断变化的历史。简而言之，在20世纪八十年代，国家在政治体制改革这个问题上的态度，一直在保守与积极之间不断摇摆，进而在很大程度上导致了国家在社会团体管理方面一直徘徊于放任与控制[20]之间——就此而言，王名等论者基于政府对公民结社、对自由的态度与当年社团成立数量之间呈正比关系的结论而得出的“水瓢模型”也从一个侧面说明了上述这一点[21]。进而我们还可以认为，正是由于国家在社团管理态度上的摇摆不定以及民众对结社自由这一基本权利的诉求，才在有意与无意之间促成了上世纪八十年代社会团体在中国的迅猛发展。
在1987年召开的中国共产党第十三次全国代表大会上，国家对于政治体制改革表明了最终态度，因为十三大的报告明确指出：“不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终得到成功，”而且还明确提出了政治体制改革的主要内容，诸如实行党政分开、改革政府工作机构和干部人事制度、加强社会主义法制建设等等。在这些重要的改革内容中，最值得我们关注的一个内容就是要建立社会协商对话制度，而这一制度的创建，则在根本上要求代表不同阶层或不同群体之利益的社会团体得到健康和大力的发展，并在这一社会协商对话制度中发挥重要作用。随着十三大政治体制改革路线的确立，这时国家的社团管理立法才正式走上了正轨。根据1993年时任民政部副部长杨衍银在一次内部会议上的讲话，我们得知，实际上在十三大之后，民政部就开始根据国务院的相关指示着手《结社法》草案的起草工作，在五年多的时间里十易其稿，并于1993年报送国务院。[22]然而由于种种原因，《结社法》至今没有颁布。
《结社法》的命运在很大程度上反映了当时国家对于社会团体的复杂态度：是以监管、控制为主还是以培育、服务为主？尽管政治体制改革的主要意向和主要内容在十三大上得到了确认，国家对于社会团体在未来的社会协商对话过程中所可能起到的作用和影响（尤其是可能对社会正常秩序的“不良影响”）仍有疑虑，而这种疑虑在当时愈演愈烈的社会思潮和社会运动中、同时又缺失有效释放社会“不满”的正式制度安排的背景下也许是有一定道理的。与此同理，《结社法》在五年之内之所以十易其稿，其起草过程之所以如此波折，除了一些通常的立法技术问题之外，当时社会局势的演变所导致的政府立法指导思想的变化恐怕也是一个相当重要的原因。这一点可以从1988年出台的《基金会管理办法》和1989年出台的《外国商会管理暂行规定》中见出。这两项行政法规的颁布时间均早于《社会团体登记管理条例》，但是我们必须指出的是，其实在这两部法规中，后来在《社会团体登记管理条例》中所体现的那种明显的监管逻辑已是隐约看见了。比如，《基金会管理办法》就规定，建立基金会，由其归口管理的部门报经人民银行审查批准，民政部门登记注册发给许可证，具有法人资格后，方可进行业务活动；而《外国商会管理暂行规定》同样也规定，成立外国商会要通过中国国际商会提出书面申请，由其报送中华人民共和国对外经济贸易部进行审查，最后再向中华人民共和国民政部办理登记。由此可见，后来在《社会团体登记管理条例》中正式确立的双重审查和双重监管体制早已在这两部行政法规中具有了雏形。在经历了1989年的风波、尤其是认识到社会团体在这次风波中所起到的那种作用之后，国家再出台更为严厉的社会团体管制措施也就不难理解了。与此同时，国家在1987年政治体制改革方案中曾经短暂寄予社会团体的“美好期望”在此时也消失无存了，相反，起初的担心却变成了现实。可以说，1980年代最后两年颁布的社会团体立法明显反映出了国家对社团管理态度的变化。
二、监控体制的形成：1990年—2000年
1989年构成了一道分界线，在这之后，无论是国家与社会的关系还是与此相关的政府行动逻辑都发生了重大的变化。针对整个1990年代的发展趋势，“我们可以说：中国社会在国家权力结构的延续形式之下推动了激进的市场化过程，并在这一国家的政策主导之下，成为全球经济体系的积极参与者。”[23]更为重要的是，早先在十三大上提出的政治体制改革构想也发生了重大的转变。有论者就指出，“改革的主要指向和重心发生了转移，从消除‘总病根’即权力过分集中转向完善那些好的或比较好的原有体制，如人大制度和多党合作制等。中国的政治制度改革由攻坚战转变为外围战。”[24]上述国家战略重心上的转变无疑也对国家的社团管理政策产生了重要影响，换言之，在1989年颁布的《社会团体登记管理条例》中临时确定下来的控制型管理总体逻辑得到了进一步的固化和细化，成了一项长期的管理模式。各中的原因其实并不难理解：如果按照原先的政治体制改革构想，那么围绕着消除权力过分集中、以社会团体为参与主体的社会协商对话制度就会在现实的政治运作中发挥重要的作用；而一旦将政治改革的重心转移到诸如完善人民代表大会和政治协商制度上，那么不但过多的社会团体有可能会扰乱既有制度的继续运行，而且更有可能会破坏市场化改革所必需的稳定秩序。于是，对社会团体采取监控治理模式也就成了国家在“改革、发展和稳定”三种价值的战略选择上采取以稳定作为发展基础的必然结果。
