据此，本文拟以时间为顺序、分时段地考察改革开放后不同时期国家社团管理政策方面的特点及其演变。具体言之，本文认为，我们可以将国家社团管理政策的演变分为三个阶段：第一个阶段是从1978年到1989年。在这个时期，国家对于社团的管理深受当时经济改革进程、政治气氛和政治决策的影响，进而出现了社团管理徘徊于放任与控制之间的局面，但总体而言，社团管理是相对松散或宽松的。虽然社团分级登记管理的体制早已形成，但在现实运作中，社团在当时仍有较大的自主运作空间。经过1989年的政治风波，国务院于当年10月颁布的《社会团体登记管理条例》标志着国家与民间组织间“蜜月期”的结束。第二个阶段则是从1990年到2000年。随着市场化改革的启动以及政治体制改革重心的变化，中央为了保证由国家主导的市场化改革的顺利进行，加大了对于社会团体的清理整顿力度，而于1998年重新修订出台的《社会团体登记管理条例》则正式标志着国家权力对于社会团体的渗透和监控机制的确立。第三个阶段则是从2001年至今。在这一时期，深受全球化进程的影响，尤其是在中国加入世贸组织以后，中央和地方的行政体制改革成为了这个时期影响社团管理的主要因素。为了进一步转变政府职能，国家开始重视那些能够提供大量公共产品的社会团体的重要性，并且对地方政府的某些调整社团管理的创新做法也予以了默认，尽管这里更值得我们关注的仍是隐含于其间的那种“机会主义”立场。进而，20世纪九十年代形成的“监护型”控制的总体逻辑在新世纪也渐渐发生了某些变化。当然，在本文的最后一部分，我们还将结合既有的分析思路对国家未来社团管理方面的可能变化做一番简要的展望，并尝试为该问题开放出一种可行的思考路径，以期进一步推进这个题域的研究；与此同时，针对我们的思考有可能在学术界出现的两种反驳意见，本文亦将在本文的结尾先行给出简要的回应。
一、徘徊于放任与控制之间：1978年—1989年
从1978年一直到1989年（亦即在国务院于1989年颁布《社会团体登记管理条例》之前），国家在对社会团体进行管理时主要依据的最基本的规范性文件，乃是早在20世纪五十年代初由当时的政务院和内务部先后通过的《社会团体登记暂行办法》（以下简称《暂行办法》）以及《社会团体登记暂行办法实施细则》（以下简称《实施细则》）。在《暂行办法》中，除了参加中国人民政治协商会议的民主党派和人民团体、机关学校等机构的内部团体以及其他法律另有规定的团体之外，它将应登记的社会团体分为了六类，包括人民群众、社会公益、文艺、学术、宗教团体等六类。从理论上讲，该《暂行办法》确立了中国后来社团管理体制的雏形，即分级登记管理模式：全国性社会团体应向内务部申请登记，而地方性社会团体应向当地人民政府申请登记，由省（市）或大行政区人民政府批准，同时转呈直接上级政府备案。不过，这里需要指出的是，相比于1989年和1998年先后颁布的《社会团体登记管理条例》，五十年代初期颁布的《暂行办法》中的相关规定无疑是十分宽松的和概括性的。这主要体现在以下三个方面：第一，《暂行办法》除了规定必要的登记机关外，并没有规定社会团体还需要一个相关的业务主管部门。第二，该办法也没有禁止在同一行政区域内可以成立相同或类似的社会团体。第三，该办法在社会团体的分支机构问题上规定得也比较宽松，既没有禁止社会团体的分支机构可以再行设立分支机构，也没有否定社会团体有设立地域性分支机构的权利，而只是笼统地规定，无论是社会团体的总部还是其分支机构均需要进行登记。
当然，《暂行办法》和《实施细则》的出台有其特定的历史背景和政治考虑，而建国之初的种种因素本身可以说决定了国家在当时不可能对社会团体的管理立法予以十分的重视。首先，《暂行办法》和《实施细则》所实现的事实上主要是一种政治过滤功能，具有明显的时效性，因此其立法本意并不在于达到对社会团体的常规治理目的。具体言之，上述办法及其实施细则事实上是直接针对当时国家对于旧社会遗留下来的各类社团的清理整顿而出台的，具有很强的政策指向性和政治目的性，而我们知道，一旦这种临时的政治目的得到实现，《暂行办法》和《实施细则》的历史使命基本上也就宣告完成。其次，众所周知，由于1978年改革开放前起主导作用的国家治理技术乃是一种“通过政策或运动的治理”而非“通过法律或程序的治理”[14]，因此，国家对于社会团体的管理并不主要借助于法律、法规或其他制度安排，而这也从另一方面决定了《暂行办法》和《实施细则》在立法技术方面的粗糙性和模糊性。事实证明，在50年代建国初期的清理整顿完成之后，《暂行办法》和《实施细则》所规定的分级登记制度在现实操作中也几乎成了一纸空文。
然而，在1978年改革开放以后，《暂行办法》和《实施细则》规定上的粗糙性和模糊性却给国家在新时期的社会团体管理带来了巨大的困难和挑战。1978年以后，中国所发生的最大变化之一莫过于国家治理模式的转变，即“常态社会”的形成。所谓的“常态社会”，就是指“以阶级斗争为动力、以群众运动为主要表现形式的政治运动作为主要国家治理工具逐渐退隐，社会冲突基本上被‘法制’所规训，国家开始把所有社会问题的治理日益纳入科层化的组织体系，并且通过具有可预期性的抽象国家制度体系来平衡各种不同社会主体之间利益关系的一种社会形态。”[15]简言之，在常态社会中，法律成为了国家最主要的治理工具之一。
然而需要强调指出的是，从1978年到1989年，国家对于社会团体的监管力度仍是十分有限的。造成这一状况的原因除了由于《暂行办法》和《实施细则》在规定方面的大量空白以外，更深层的原因则在于国家在改革开放以后同时摒弃了大规模群众政治动员的治理模式。这样，对于社会团体的监管也就自然出现了某种制度真空。在现实生活实践中，改革前存在的那种分头审批、分头管理的不成文做法被延续了下来，“实际上，几乎所有党政机关（如文化部、国家体委、国家科学技术委员会、中国科学院，以及宣传部门）都参与社团管理，每个部门都负责与自己业务相关的社团。社团无需集中登记注册。这种情况一直到1989年才发生改变。”[16]“政府各部门根据自己的需要和部门利益，批准成立了一些社会团体，政出多门，比较混乱，社会团体也往往成了政府机关的延伸和‘后院’。同时，社会团体没有法人资格，挂靠在各个部门，社团出了问题要由部门承担责任。”[17]更多的情况则是，大量社团的审批和成立并不在政府的掌握范围内，但这些社团却又以公开的方式、以社会团体的名义开展各种社会活动。然而正是在这个意义上，我们可以说，社会团体监管制度的不尽完善在某种程度上给八十年代的社团提供了巨大的发展空间：截止到1989年初，全国性社团由文革前的近百个发展到1600多个，增长了15倍；地方性社团也由6000多个发展到近20万个，增长了约32倍。[18]
