监护型控制逻辑下的有效治理
——对近三十年国家社团管理政策演变的考察
邓正来;丁轶
【摘要】本文根据国家在不同时期的治理策略将自1978年以来政府的社团管理政策演变划分为三个阶段；受不同时期改革形势和政治体制改革重心转移等因素的影响，国家的社团管理政策经历了一个从放任到控制、从以非常规力量管理为主到通过以法律治理为主、管理重心从中央向地方转移的过程，而由此形成的监控体制背后则蕴含了一种监护型控制的总体逻辑。但是由于这种逻辑在不同时期和不同场域均发生了重大的变化，所以这也就在某种程度上表明了国家所持有的是一种“机会主义”立场。通过对国家社团治理策略和背后立场的剖析，本文揭示了一种新的研究进路，即以“生存性智慧”为主体的“市民社会与国家”的互动研究范式。
【关键词】监护型控制；治理策略；机会主义立场；生存性智慧
【全文】
导言：理论问题的建构与分析路径的确立
自1978年改革开放以来，随着经济领域和社会领域改革的不断深入，中国原有的国家与社会关系也发生了重大的转变。这主要表现在下述两个方面：第一，国家由原先的“全能主义”（Totalitarianism）统治模式逐渐转变成“威权主义”（Authoritarianism）统治模式。改革前那种通过公社和单位体制对于个体和家庭的全面控制渐渐放宽，个体相对而言拥有了更多的自由活动空间和可支配资源，而群体相对而言也拥有了更为宽泛的公共空间。第二，随着政府职能的不断转变，国家一方面是主动、而另一方面则是被倒逼地从社会领域中逐渐撤离，一如我们早在此前所指出的那样，“改革在国家经济体制和法律制度方面所导致的变化，实质上促生了作为一种结构性力量的市民社会的逐渐形成”[1]，而这具体表现为原先附属于旧体制的社会力量和各种群体得以逐渐发展壮大，并以社会组织的形式开始占领社会领域，甚至为社会提供了大量单凭政府自身在新时期已无力供给的公共服务和公共产品。据不完全统计，截至到2011年第3季度，全国范围内在民政部门注册登记的社会组织已经超过了45万家，其中社会团体有24.7万家，民办非企业单位有20.1万家，基金会为2357家[2]；更为重要的是，还出现了现有规定无法归类的大量民间社会团体和组织。在某种意义上讲，市民社会组织在中国近三十年的迅猛发展，已经与莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）所谓的“全球结社革命”[3]趋势形成了一定的内在契合。
毋庸置疑，市民社会组织（又称为非营利组织、NGO组织、第三部门或者社会团体[4]）的发展与壮大与一国必要的社会基础存在着密切的关系。对于中国而言，改革开放后逐渐分化的国家与逐渐形成的社会之间的关系正是充当了这一必要的基础和媒介。然而，更需要强调指出的是，一国的制度环境也必定会对市民社会组织的发展起到重要的作用。尤其考虑到转型中国的现实，即社会的“‘公域’至今仍然控制在政府手中，公民的出版自由、结社自由、集会自由还有待得到充分的制度化的保障，所以政治领域、经济领域和社会领域的‘对称性’的相互影响还不存在。”[5]再者，相比于改革前的总体控制，国家权力现在主要是通过一些新的制度形式和政治策略来积极影响中国市民社会组织发展的。正是考虑到国家社团管理政策或制度对中国市民社会发展有着特别重要的意义，本文拟从这个特定的维度出发，考察近三十年来中国国家社团管理政策方面的演变及其能力，进而尝试以一种系统的方式审视当代中国市民社会组织的发展现状及其前景。
就目前有关中国社团管理政策方面的研究而言，论者们主要是从两个不同面向展开的。一部分论者（简称“法条论者”）秉承“规则中心主义”的态度，主要从社团立法的现状及其立法特点的角度，通过与发达国家的社团管理政策进行对比，进而考察目前既有管理体制的缺陷和相应的改进措施[6]。另一部分论者（简称“实证论者”）则通过实证主义和科学主义的研究路径，采取问卷调查、个案分析和模型建构等方式来考察政府当局对待社会团体的实际态度，并从中勾勒出国家的管理政策[7]。上述两种研究路径虽说对此前这个领域的研究有所突破，但是必须指出的是，就其各自的研究路径本身而言，它们又都存在着不足之处。首先，法条论者的研究路径基本上是一种静态路径，因而不可能也无法对国家社团管理政策形成演变的动态过程及其与市民社会的动态博弈过程进行深入剖析，更是不可能揭示出不同阶段立法转变背后的更为深层次的社会原因；其次，实证论者虽然为我们建构了一种把握中国社团发展现状的理论模型，但是，其所诉诸的理论方法自身具有的内在局限性，却使得他们无法站在中国市民社会和民主政治建设的高度来建构未来，对于社团管理应该“向何处去”的问题也缺乏社会哲学和政治哲学维度的思考。更为重要的是，法条论者和实证论者在看似不同的研究路径背后实则对这样一个问题都有一种相同的不意识：这两种研究路径无法为我们开放出国家在社团管理上的真实态度及其复杂的治理技术的动态演变过程，而且历史维度的缺失也导致他们仅仅试图以一种静态的、一劳永逸的方式来把握现实。而我们知道，就事实而言，往往是国家态度和技术在不同时期的变化而不是形式化的立法和态度在这个方面发挥着更为关键的作用。再者，他们所采取的研究路径也致使他们无法洞见到在目前并不具有融贯性的法律体系背后政府当局对于社会团体所持的某种“机会主义”立场——亦即我们所谓的“中央掌控‘叫停权’下的放权”框架，而在我们看来，唯有通过对国家实践背后这种一以贯之的“机会主义”立场的深入剖析，我们才有可能回答中国社会团体管理“向何处去”这样重大的理论问题。
从另一个角度来看，亦即从中国市民社会研究和建设的角度来看，上述两种研究路径更是存在着巨大的问题：“法条论者”看似激烈的批判背后实则蕴含了中国未来的发展实际上只是大体重复“现代化框架”[8]所规定的道路这样一种预设；而如果我们接受“实证论者”所得出的诸如“分类控制”这样的概括性结论，“那么则意味着与当下威权政体相适应的国家对市民社会组织进行分类控制的制度体系是另一种终极性的制度安排。”[9]就此而言，这两种研究路径实际上是关闭了我们对于未来中国民主转型之可能道路的想象空间。当然，我们必须承认，上述研究在某种意义上为我们进一步透视国家的社团管理政策打下了一定的基础，然而这些研究路径却没有看到在市民社会的发展与国家特定的治理技术和策略之间存在着紧密的相关性，更没有看到国家在中国不同场域中的具体分化以及中央和地方对同一问题的不同策略等等复杂的方面。事实上，一如前述，相比于正式层面的政策法规和国家的一时态度，政府当局对待社会改革和政治改革的实际政治立场对市民社会组织的发展有着更为重要的作用。基于上述种种原因，我们认为，我们必须超越目前既有的研究路径，即告别那种将市民社会看作是单纯的解释模式或者作为一种可欲的社会实体而加以建构的规范性研究或者意义论证[10]，因为“现有的研究仍习惯性地将国家与公民社会视作各具逻辑的实体，假定了双方目标和行为模式的异质性，而忽视了无论是国家还是社会，其发展的目标都在相互的作用过程中不断变化这一事实。并且，已有的关于两者关系的案例考察与学理分析之间仍存在断裂，学理分析往往带有极强的理想主义色彩，而且易流于静态的描述；而在个案分析时，又易于套用这一解释模式，简单地做出是与否的判断，而缺乏对它的反思与修正”[11]。这意味着我们必须转而诉诸一种“市民社会与国家”的互动范式来研究市民社会组织以及国家相关管理政策方面的问题。也正因为此，一种针对国家社团管理技术及其背后“机会主义”立场的研究便具有了理论上的优越性和可行性。
基于上文的分析，本文拟提出一种新的研究思路：一方面，它将考察自1978年以来国家在社团管理政策方面的动态演变过程；这里需要强调的是，本研究并不将注意力完全局限在正式的社团管理立法和政策方面，而是着重考察导致这些立法和政策发生演变的原因和社会背景。另一方面，本研究也不打算仅仅回答国家社团管理政策的现实状况，而是旨在通过分析社团管理政策背后复杂的治理技术变化来揭示出国家因现实变化而不断转变的“机会主义”立场，进而为中国的市民社会和民主政治建设之路开辟出一条可行的思考路径。更为具体地说，本文认为，自1978年开始，国家针对社会团体的管理政策经历了一个逐渐规范化、常规化而又细致化的过程，这个过程的结果就是“归口登记、双重负责、分级管理”制度的形成和确立；而在实质上讲，这种管理政策背后所蕴含的乃是一种“监护型”控制[12]的总体逻辑。一方面，这种逻辑深刻地反映了威权体制下的国家在统治资源总量相对有限的情况下为了追求有效管理而不得已所采取的一种策略，更是国家在“改革、发展和稳定”三种价值的战略选择上采取以稳定作为发展基础的必然后果——此种逻辑事实上是目前主导的所谓“压制型[13]”法律模式的某种缩影。另一方面，更为重要的是，“监护型”控制的总体逻辑在不同时期和不同场域等方面还呈现出了不同的强度和表现形式，而这在某种程度上进一步表明了国家在社会团体管理上的“机会主义”立场，并为未来社团管理模式的转变留下了可能的空间。
