一、对行政规定法律地位认识的澄清

　　（一）行政立法与行政规定区分的相对性

　　根据我国现行法律规定，行政立法与行政规定的效力是以全有和全无的形式予以规定的。行政立法具有法律渊源地位，具有法律效力，行政规定则无。其实，行政立法与行政规定的区分具有相对性，是形式化的，没有内容上本质的不同。

　　首先，行政规定与行政立法一样作为具体行政行为的依据，在向该行为提供合法效力方面具有共同性。[3]行政规定在内容上也具有规范性，对一定社会关系进行调整，提供行为模式与行为规则，对不特定的人或事具有普遍约束力和反复适用性。因此，行政规定目前虽非国家所认可的法律，但在社会生活中确实发挥着法的规范功能。可以说，行政规定是行政主体自身规范的法，即具有自我拘束性质的法。

　　其次，在制定主体上，规章的制定主体一部分是法律规定的，一部分如较大的市则是国务院批准的。较大的市具有规章制定权，而与其同级的其他市则不具有这一权限。显然在这种情况下，这一区分不具有任何实质性内容。以致有人指出，“较大的市的规章和规范性文件之间的顷刻转化的背后隐藏的是行政权力的权威，而非法律的正式确认和规定。”[4]同时，有行政立法权的行政主体也可以制定行政规定，但到底何时何事该制定行政立法抑或行政规定，无论在理论上还是事实上都无严格明确的区分。

　　再次，在制定程序上，行政立法应当依据《立法法》、《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》规定的程序制定，行政规定原先依据《国家行政机关公文处理办法》的规定制定，在《规章制定程序条例》颁布实施后，根据该条例第36条的规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。”这样，行政规定的制定程序也应当参照该条例执行，因此，行政规定与行政立法在制定程序上的区分也只具有相对意义。

　　最后，根据有关法律法规的规定，有一些行政规定也具有等同于行政立法的效力。根据《行政法规制定程序条例》第31条第1、 3款的规定，国务院对行政法规做出的解释性规定与行政法规具有同等效力。《规章制定程序条例》第33条第1、 4款规定，规章制定机关对规章的解释性规定同规章具有同等效力。《立法法》第71条规定，国务院部门制定规章，应当根据并执行国务院的行政规定，因此，国务院的行政规定效力位阶应当高于部门规章。