论行政规定在行政诉讼中的效力
廖希飞
【摘要】在现行法律体制下，行政规定不属于法律渊源，不是行政诉讼中法院必须适用的法律依据。但行政规定是行政机关作出行政行为的依据，在现实社会中具有重要的规范功能。在行政诉讼中，法院对行政规定既不能完全抛开，又不能完全信任。为了回应社会现实，应当在形式法治的框架内，融入部分实质法治的要素，附条件地承认行政规定的效力，并由法院依照这些条件和规则予以审查。
【关键词】行政规定；规范性文件；法律渊源；法律适用；效力
【全文】
19世纪末20世纪初，行政国家开始兴起。面对纷繁复杂的行政事务，立法机关已无力为行政机关提供详尽的行政规范，行政机关在事实上成为当然的规则提供者。我国传统行政法学将行政机关制定的规范分为行政立法与行政规定，其中，行政规定[1]俗称“红头文件”，在行政法学中，通常被称为“其他行政规范性文件”，它是指行政主体依据法定权限和程序制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的规范性法律文件。
在行政实践中，行政规定普遍存在并发挥着极其重要的作用，它已成为行政机关作出具体行政行为的重要执法依据。以食品药品监管领域为例，截至2010年9月，笔者从国家食品药品监督管理局网站查询到的结果显示：食品药品监管涉及到的法律、行政法规有8部，现行有效的规章有54部（共70部，16部废止、失效），行政规定则多达近2000件。[2]这些行政规定的作用主要有三种：第一，界定执法职权，即行政规定对职能相关或相近的行政部门的职权予以划分；第二，提供行为依据，即行政规定为行政机关做出具体行政行为提供直接依据；第三，提供技术规范，即行政规定为行政机关处理案件、认定事实提供技术性标准。基于行政一体化和行政层级的组织原则，行政规定在行政系统内部具有约束力，通过实施，取得外部化效果，对相对人产生事实上的约束力。
在诉讼实践中，大量的行政诉讼案件都涉及行政规定。学者们通常认为行政立法具有法源地位，可以作为法院的裁判准据，而行政规定则不能。《行政诉讼法》第52、 53条规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，以规章为参照。之后颁布的《立法法》明确将法律、法规和规章列为我国正式的法律渊源。然而，这两部法律都未对行政规定进行明确定位。在行政诉讼中，行政规定到底具有怎样的法律地位和效力，应如何认定其效力，这不仅是具有重要意义的理论问题，且也是颇为棘手的实践问题。
