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环境影响评价的正当性解析

  

  第一,专家参与与公众参与相结合。环境影响评价具有高度的专业性,非一般民众所能了解,但民众需要了解其自身的利益受到影响的程度,因此,专家学者所扮演的角色,应当是信息提供者或专业咨询者,而不是以其专业取代公众参与。{22}对于公众的利益关切点,专家应当以其知识给予回答。比如,在六里屯垃圾焚烧发电厂案中,公众比较关心的是垃圾焚烧的排放物二噁英的危害性,专家需要向公众说明如何能够从现有技术上解决此问题,当今国际上通行的做法如何,一旦排放超过了预定指标,会产生什么危害以及可以采取什么措施等问题。在专家参与过程中融入公众参与,公众作为“对话者”可以向专家表达直接信息,可以提升“专家理性”,即使专家与公众发生认知冲突,也可以使行政决策者获得比较全面的信息,从而为综合决策提供正当性基础。


  

  第二,专家咨询的过程公开化。专家咨询过程的公开,有利于公众对专家的监督,使开发商或政府部门“定制专家意见”的难度加大,专家的一言一行受到公众的监督,因而发言谨慎,小心翼翼,这种对专家的压力使得专家更少“涉足”于价值判断领域,而更多注重从技术方面做出自己的结论,回归专家咨询制度的本位。因此,除了法律规定需要保密的事项之外,公开专家咨询的过程是保持专家理性的最好方法。也许有人会认为,公开专家咨询过程,使其直接暴露于公众监督之下,将使得专家言论过于收敛,尤其是涉及与价值判断相关联的事情方面,将导致专家失语,发挥不了专家的作用。笔者认为,专家失语的后果与咨询公开的效果相比,后者具有更高的价值,不能因前者而废后者。导致专家失语现象正是专家自感知识不足的表现,在这种情况下,政府的决策理性就不能依赖于专家,而应当依赖于公众,甚至“全民公决”。相对于专家“不懂装懂”的发言,专家失语对提升政府决策理性也未尝不是好事,“专家秀”[2]因而可以销声匿迹了。有学者言:“一个追求秘密目标,或者在有效行使其适当职能所需要的更大的保密范围内行事的政府,将失去人民的信任。”{23}P221专家咨询制度正是长期以来过于保密,才导致公众对专家参与环评失去了信任。


【作者简介】
白贵秀,单位为北京市应用法学研究中心。
【注释】所谓案卷排他原则是指行政机关的决定必须根据案卷做出,不能在案卷之外以当事人不知道或没有论证的事实作为依据,否则行政裁决无效。
在实践中,政府多以咨询专家为名而以事先定好的基调行事,专家论证只是为其决策寻求专业方面的支撑,所谓专家论证只是徒具形式而不具有实质意义,因而称为“专家秀”。
【参考文献】{1}汪劲.中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序{M}.北京:北京大学出版社,2006.
{2}叶俊荣.环境影响评估的公众参与——法规范的要求与现实的考虑{J}.经社法制论丛,1993,11.
{3}{美}詹姆斯?W?费斯勒,唐纳德?W?凯特尔.行政过程的政治——公共行政学新论{M}.北京:中国人民大学出版社,2002.
{4}叶俊荣.环境行政的正当法律程序{M}.台湾:翰芦图书出版有限公司,2001.
{5}See J. Landis,The Administrative Process,Harvard University Press,1938.
{6}张学超.环境影响评价制度研究{J}.法学杂志,2003,1.
{7}William A. Tilleman , "Pubic Participation in the Environmental Impact Process: A Comparative Study of Impact Assessment in Canada , the United States and European Community", Columbia Journal of Transnational Law(1995).
{8}Carlos Santiago Nino, The Constitution of Deliberative Democracy, Yale University Press(1996).
{9}叶俊荣.环境政策与法律{M}.北京:中国政法大学出版社,2003.
{10}王迺宇.永续发展下之无牙老虎——环境影响评估法的检讨{J}.静宜人文社会学报,2006,6.
{11}肖泽晟.创举中的缺憾——对《行政许可法》三“亮点”的反思{J}.南京大学法律评论,2004.
{12}冯象.政法笔记{M}.南京:江苏人民出版社,2004.
{13}王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角{J}.中外法学,2006,4.
{14}竺效.环境行政许可听证专家主持人制度初探——兼议《环境保护行政许可听证暂行办法》第8条的完善{J}.法学评论(双月刊),2005,5.
{15}马怀德.行政程序立法研究——《行政程序法》草案建议稿及理由说明书{M}.北京:法律出版社,2005.
{16}杨建顺.日本行政法通论{M}.北京:中国法制出版社,1998.
{17}王名扬.美国行政法{M}.北京:中国法制出版社,2005.
{18}王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架{M}.北京:中国民主法制出版社,2007.
{19}新华网.张正春:防渗工程对圆明园生态和景观是彻底的破坏{EB/OL}.2009年11月25日访问,http://news.xinhuanet.eom/video/2005-04/13/content_2821931.htm.
{20}新华网.清华沈志良教授:防渗工程必要 应改善而非全部重来{EB/OL}.2009年11月25日访问,http://news.xinhuanet.com/video/2005-04/13/content_2822585.htm.
{21}蒋福容.我国公共决策中的专家参与问题及对策研究{D}.中国海洋大学2009年硕士学位论文.
{22}王芳筠.环境影响评估制度中公民参与机制之研析{D}.台湾暨南大学2004年硕士学位论文.
{23}{英}卡罗尔?哈洛,理查德?罗林斯.法律与行政{M}.杨伟东等译.北京:商务印书馆,2004.


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