环境影响评价制度滥觞于美国。美国的《国家环境政策法》（NEPA）将环境影响评价制度宣布为美国的环境政策，其中规定的公众参与环境影响评价报告的制定与实施的全过程，是美国环境管理战略的一个显著特点。{6}然而，公众参与环境影响评价问题在美国一直以来存有争议。反对者认为，公众参与将无可避免地导致拟议行为审批的延迟。“延迟意味着环境规划的全部收益有可能减少甚至消失”。{7}支持者认为，公众参与可能会使环境影响评价的进展缓慢，但环境影响评价的真正目标是实现可持续的发展，而非耗时的问题。{7}
我国台湾地区学者叶俊荣教授认为，环境保护行政因牵涉广泛的利益冲突，以及频频决策于未知之中，在性质上必须借助公众参与来增强其决策的正当性。传统权力分立理论认为人民投票的形式机制体现其相当程度“同意”的心理状态，因而立法机关与其他机关相比拥有相对较高的正当性。然而随着立法部门议事程序的可操纵性事实的揭露，投票机制的合理性受到怀疑，透过行政程序中民众参与机制的设计以强化正当性，便成为当代重建正当性的主要策略之一。{8}在环境影响评价的程序中引进公众参与，可以从民主法治理念的贯彻以及提升开发活动的效率两个方面得到理论基础。{2}首先，就民主法治理念的贯彻而言，环境影响评价制度的原意，并非单单是为了满足开发者个人企业经营管理上有关风险评估的需要，而是国家基于环境保护的公共目的所做的要求，具有浓厚的“公共意味”。借助环境影响评价制度，可以使政府在开发活动的审批决策中，能充分考虑到该活动对环境生态的影响。由于环境影响评价的程序是政府在环境行政许可时必须要考量的因素之一，因而该程序也成为整个环境行政许可程序的一部分，从而必须受到行政程序上民主法治原则的制约。而利害关系人的参与，可以满足民主国家于行政程序中赋予相关当事人“知”的权利以及“意见受尊重之权利”。其次，就提升开发活动的效率而言，在环境影响评价过程中广泛地吸纳公众参与，可以及早掌握社区居民的关注点，以发现问题并及早应对，从而避免在决策之后才发现问题，从而造成资源的浪费，甚至引发公共危机，损害政府的威信。因此这种广泛搜集信息的功能，足以提升开发活动的效率。{9}P191-192
（二）公众参与的范围
1.现行的环境影响评价之公众参与的制度安排
现有的环境影响评价公众参与的制度安排，有两种类型：一种是针对规划尤其是专向规划的环境影响评价，在规划的报送审批前，应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或不采纳的理由。这一公众参与的过程发生在环境影响评价阶段，在对该项规划的审批阶段，审批部门需要先对环境影响报告书的内容进行审查，审查小组由专家和有关部门代表组成，此时的专家参与审查，与公众参与过程中的专家论证不同，在此处，专家参与包含了对前一阶段专家论证的审查，因此，具有专家对专家的监督的功能。从法律制度安排来看，针对规划的环境影响评价，真正的公众参与只有规划审批前的一次过程。而对规划的审批过程，属于政府机关内部的行为，不属于行政许可行为，在审批过程中，不再发动公众参与。而政府对环境影响报告书的审查只是内部审查，不是行政审批，它只是作为对规划审批的参考，此时专家参与的审查小组的意见，同环境影响评价报告书的结论，都作为政府决策的重要依据。另一种类型是针对建设项目的环境影响评价，在这一类型中，公众参与被重复安排：在环境影响评价阶段需要公众参与，即报批前的各种论证会、听证会以及征求专家意见等；在环境影响评价许可时的公众参与，即对于可能影响项目所在地居民生活环境质量以及存在重大意见分歧的建设项目，环境保护行政部门可以举行听证会、论证会、座谈会，征求有关单位、专家和公众的意见。两个公众参与的过程之区别在于前者由项目开发者组织，只要建设项目属于按照国家规定应当征求公众意见的项目，就必须在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章，而对环境影响评价文件审批过程中的公众参与，由环境保护行政机关组织，是否需要由行政机关决定。这种安排的合理性在于：针对规划的审批，属于政府的决策行为，其中的环境影响评价过程是政府主动发起的，目的在于为政府的决策提供环境因素的充分考虑和对不同利益群体之间的利益衡量，因而在规划审批前发动了公众参与，在审批过程中只需要审查公众参与的正当性即可，没有必要重复发动公众参与，因为公众参与需要成本，但如果审批部门认为公众参与的程度不够，则基于行政权的主动性，自然可以重新发动公众参与。而对于建设项目的审批，由于环境影响评价阶段的组织者是建设单位，其发动公众参与的正当程序还需要政府部门审查监督，在环境影响报告书审批过程中，如果审批部门认为项目开发商组织的公众参与过程有瑕疵，或者根据我国《行政许可法》的规定，有利害关系人的申请听证等情形，则可以由行政部门重新发动公众参与的过程。所以，两种类型的环境影响评价，在公众参与的程度方面有所区别。针对规划的环境影响评价，其作为环境行政决策的依据，在制度设计上应当将所有公众参与的使命尽量放进环境影响评价的程序中，而尽量避免在审批程序中重新考虑公众参与的问题，从而避免资源的浪费。而针对建设项目而言，由于开发商不可能承载更多涉及利益和价值判断的功能，因而公众参与的重点应当放在行政机关的许可程序之中，而不能由环评制度全部“盛装”，{2}公众参与决策的过程主要体现在行政许可程序之中。如果过度依赖于环境影响评价制度，反而会扭曲公众参与的意义。由于建设项目的环境影响评价文件的审批，属于行政法上的环境行政许可行为，因而本文重点以建设项目的环评制度为探究对象。
