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环境影响评价的正当性解析

环境影响评价的正当性解析



——以公众参与机制为例

白贵秀


【摘要】环境影响评价必须有公众参与才能为其提供正当性,但现有的制度安排未能解决公众参与的实质正当性问题,公众参与环节往往流于形式。通过研究公众的范围选择、公众参与的方式以及听证主持人和专家的独立性等问题,提出当前需要改进的建议。
【关键词】环境影响评价;公众参与;正当性
【全文】
  

  我国自20世纪70年代末实施环境影响评价制度以来,至今已有30余年历史,早期的环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查和批准建设项目的环境影响评价,{1}P38对公众参与问题未能给予足够的重视,自2002年《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)颁布以来,公众参与环境影响评价的问题以及争议开始备受关注,环境影响评价结果的公正性,环评许可的公信力也屡次遭受质疑。环境问题因牵涉广泛的利益冲突以及环境行政频频决策于未知之中,在性质上必须借助公众参与来增强其决策的正当性。然而,在整个环评许可的过程中,除了开发单位、项目主管机关和环境保护主管部门以外,究竟哪些机关、团体、居民能在哪一阶段以何种方式参与以及参与的效力如何,等等,一直是最棘手的问题,从而造成环境影响评价制度之公众参与的困境,这种困境体现在诸如“云南怒江水电建设规划与项目争议案”、“六里屯垃圾焚烧发电厂纠纷案”以及最近出现的广东番禺垃圾焚烧发电厂等诸多案例之中。


  

  一、环境影响评价之公众参与程序检讨


  

  我国《环境影响评价法》关于引入公众参与的规定,在参与阶段上是具有瑕疵的。从1996年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第13条和同年修正的《中华人民共和国水污染防治法》的第13条内容看,都有“环境影响报告书中,应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”这样的规定,这可以促使环境行政主管部门在对环境影响报告书进行审查批准时,能顾及到项目周围居民的意见。但2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》,作为环境影响评价的专门立法,在强制性地规定环境影响报告书的7项内容中,却没有上述两法所强调的“环境影响报告书中,应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定。尽管《环境影响评价法》在第11条中规定有“专向规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见……并应当在报送审查的环境影响报告书附具对意见采纳或者不采纳的说明”的条文,但环境影响报告书已经制作完成了,其是否对周围居民产生了影响,是否涉及了公众的环境权益已经由专向规划的编制机关在环境影响报告书中“全权认定”了,其报批前再搜集居民的意见又有多大价值呢?同理,该法第21条针对建设项目的环境影响评价也规定了“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见”的条文,但这种条文对实现环境影响评价的程序正义有何效果呢?环境影响报告书的内容中已经排除了公众意见,而只是在环境影响报告书的报送审批前搞一搞听证和论证,其作用只能是为行政审批部门提供参考而已。众所周知,环境影响评价过程本身,涉及广度与深度的调查研究与分析判断,包容广泛的专业知识,因而在环境影响评价的进行过程中,越早引进公众参与,越容易使公众参与有效发挥,及时吸纳公众知识,这可以在一定程度上补充专家知识的不足,并且通过吸纳公众参与,还可以使公众的利益诉求得以释放,在编制环评书的内容中适当参考公众的意见和建议,可以使得环评书所设计的方案更加符合人性化的要求。而越是往后的阶段,尤其是很厚很专业的环境影响报告书已经做成,则越难以引进公众参与。如果对公众参与的阶段和方式不能合理规划,极容易造成“表象式的参与”,不仅不能实现公共参与的真实目的,反而容易激化矛盾,形成怨怼。{2}也许正是注意到此种弊端,国家环保总局于2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《办法》),规定“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中,环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中,应当依照本办法的规定,公开有关环境影响评价的信息,征求公众意见”(第5条)以及“在建设项目环境影响报告书中,编制公众参与篇章”(第6条),从而将公众参与过程“提前”到编制环境影响报告书的过程中。然而,如何在程序安排上保证真正的利害相关者的意见被“征求”却没有规定,因而使参与的正当性难以确保。并且,该《办法》所规定的所谓“座谈会”、“论证会”、“听证会”是否需要举行,由谁主持,也都是由项目开发单位决定。谁可以来参加论证或者听证完全由规划编制机关或者项目建设单位自己来决定,由于在环评程序中欠缺监督程序,项目开发单位为谋求项目的通过极有可能在报批时粉饰“公众意见”。



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濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劑鍨绘禒娑欎繆閻愯埖顥夋い鏇稻缁傛帞鈧絽鐏氶弲婵嬫⒑閹稿海绠撳Δ鐘叉啞缁傛帒煤椤忓應鎷绘繛鎾村焹閸嬫挻绻涙担鍐叉硽閸ヮ剦鏁冮柨鏇楀亾闁汇倗鍋撶换娑㈠箣濞嗗繒浠鹃梺绋匡工閸㈡煡鍩為幋锔藉亹闁告瑥顦ˇ鈺呮⒑缂佹ɑ灏版繛鍙夅缚閹广垹鈽夐姀鐘茶€垮┑掳鍊曢崬顓㈠閵堝棛鍘遍梺鍝勫暊閸嬫捇鏌よぐ鎺旂暫闁糕晝鍋ら獮瀣晜缂佹ɑ娅旈梻浣虹《閸撴繈鏁嬪銈呴獜閹凤拷 | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹瀹勬噴褰掑炊瑜忛弳锕傛煕椤垵浜濋柛娆忕箻閺屸剝寰勭€n亝顔呭┑鐐叉▕娴滄粌娲垮┑鐘灮濞呫垻绮婚幋婢濇椽顢橀姀銏犵ウ闁硅壈鎻徊鎸庛仚閹惰姤鍊甸柨婵嗛娴滄繃绻涢崨顔藉磳婵﹦绮幏鍛驳鐎n偆绉烽柣搴ゎ潐濞叉﹢鏁冮姀銈冣偓浣割潩閹颁焦鞋缂傚倷绶¢崰姘卞垝椤栨壕鍋撴担鍐ㄤ汗闁逞屽墯缁嬫帒鐜婚崸妤€鍌ㄩ梺顒€绉甸埛鎴︽⒒閸喍绶辨俊鎻掔秺閺屾盯濡歌閺嗩剛鈧娲﹂崹杈┾偓鐢靛帶鑿愭い鎴f娴滄儳銆掑锝呬壕闂佽桨鐒﹂幑鍥极閹剧粯鏅搁柨鐕傛嫹 | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閻戣姤鍊块柨鏇炲€归崕鎴犳喐閻楀牆绗掗柡鍕╁劦閺屾盯寮撮妸銉т哗闂佹悶鍔岄崐鎼佹箒闂佺ǹ绻愰崥瀣礊閹寸姷纾奸柣姗€娼ч崝瀣磼缂佹ḿ绠栫紒缁樼箞瀹曟帒饪伴崘鐐瘒闂傚倷绀侀幖顐︻敄閸曨厽顐芥慨妯挎硾閽冪喖鏌¢崶銉ョ仼闂佸崬娲︾换婵嬫濞戞瑦鎮欏┑鐐叉噺缁诲牆顫忓ú顏勪紶闁告洟娼ч崜閬嶆⒑缂佹﹩娈樺┑鐐╁亾閻庢鍠栭…鐑藉极閹剧粯鍋愰柤纰卞墮閳ь剛鍋ゅ娲箰鎼达絿鐣靛┑鈽嗗亽閸樼厧鐜婚崸妤€绠f繝闈涘暞閺傗偓闂備胶绮崝妤呭磻閿濆鐒垫い鎺嗗亾妞ゆ垵顦甸悰顔跨疀濞戞瑦娅㈤梺璺ㄥ櫐閹凤拷 | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劑鍨绘禒娑欎繆閻愯埖顥夋い鏇稻缁傛帞鈧絽鐏氶弲婵嬫⒑閹稿海绠撳Δ鐘叉啞缁傛帒煤椤忓應鎷绘繛鎾村焹閸嬫挻绻涙担鍐叉处閺咁剟鐓崶銊р槈闁绘帒鐏氶妵鍕箳閹存繍浠肩紒鐐劤椤兘寮婚悢鐓庣闁逛即娼у▓顓㈡⒑閸︻収鏀伴柛鈺傜墵婵$敻宕熼姘鳖啋闁荤娀缂氬銊у垝瑜忕槐鎾寸瑹閸パ勭仌闂佺硶鏅滈悧婊堝箲閵忕姭鏀介柛鈥崇箲閻忎線姊洪崜鑼帥闁哥姵顨婇幃鐢割敍閻愮补鎷洪梺鑽ゅ枑濠㈡ê鈻撻埡鍛厵闁告垯鍊栫€氾拷 | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劑鍨绘禒娑欎繆閻愯埖顥夋い鏇稻缁傛帞鈧絽鐏氶弲婵嬫⒑閹稿海绠撳Δ鐘叉啞缁傛帒煤椤忓應鎷绘繛鎾村焹閸嬫挻绻涙担鍐叉硽閸ヮ剦鏁冮柨鏇楀亾闁汇倗鍋撶换婵囩節閸屾粌顤€闂佺ǹ顑呴崐鍧楀蓟濞戞矮娌柟顖嗗懎濮查梻浣姐€€閸嬫挸霉閻樺樊鍎愰柣鎾跺枑娣囧﹪顢涘┑鍥┿€婄紓浣靛妼濞硷繝寮诲☉婊呯杸闁规儳澧庨崝顖炴⒑閸濆嫮鐒跨紓宥勭劍娣囧﹪骞嗛幍顔炬澑闂佸搫鍊归娆愬閿燂拷 | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劑鍨绘禒娑欎繆閻愯埖顥夋い鏇稻缁傛帞鈧絽鐏氶弲婵嬫⒑閹稿海绠撳Δ鐘叉啞缁傛帒煤椤忓應鎷绘繛鎾村焹閸嬫挻绻涙担鍐叉硽閸ヮ剦鏁冮柨鏇楀亾闁汇倗鍋撶换婵囩節閸屾粌顣洪梺缁樻尰濞茬喖寮婚悢鍏煎€绘俊顖濐嚙閽勫吋绻涚€涙ḿ鐭嬬紒顔芥崌瀵鏁撻悩鑼紲濠殿喗锚瑜板鎼规惔銊︹拺闁规儼濮ら弫杈ㄤ繆椤愩垹鏆g€殿喖顭烽幃銏ゆ偂鎼淬埄妫熼梻渚€娼ч悧鍡椢涘Δ鍜佹晜闁跨噦鎷� | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劧闄勫☉褔鏌熺喊鍗炰喊闁糕晝鍋ら獮瀣偐椤愵澀澹曢梺鎸庣箓閹冲酣銆傚畷鍥╃<閻庯綆浜炵粻鑼磼缂佹ḿ绠炲┑顔瑰亾闂佹寧绻傚Λ娑㈠Υ閹扮増鈷戦柛婵嗗婢ч亶鏌涢幘璺烘瀻闁伙綁鏀辩€靛ジ寮堕幋婵娾偓鍨攽閻愭潙鐏﹂柣鐔濆洤鐭楅柛鈩冦仜閺€浠嬫煟濡偐甯涙繛鎳峰嫪绻嗘い鎰剁悼閳洟鏌¢崨顓犲煟闁哄苯妫楅濂稿幢濞嗗繐绠為梻鍌欑窔濞佳囨偋閸℃瑦宕查柟瀵稿Л閸嬫挸顫濋悙顒€顏� | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹瀹勬噴褰掑炊瑜忛弳锕傛煟閵忊懚鍦玻濡ゅ啠鍋撻獮鍨姎闁瑰嘲顑呴妴鎺撶節濮橆厾鍘甸梺缁樺灦钃遍柍閿嬪浮閺岋綁顢橀悙鎼闂侀潧妫欑敮鎺楋綖濠靛鏅查柛娑卞墮椤ユ岸姊虹拠鍙夊攭妞ゎ偄顦叅婵犻潧顑戠紞鏍ь熆鐠鸿櫣鐏遍柣顓烆樀閺岀喖鎮滃Ο鑽ゅ幐闂佺ǹ顑嗛幑鍥极閹邦厽鍎熸繝闈涚墕閸ゎ剚淇婇悙顏勨偓鎴﹀磿閼碱剚宕查柛顐g箥濞兼牗绻涘顔荤盎缂佺姴缍婇弻锝夊箛椤撶偟绁锋繝娈垮櫍椤ユ挾妲愰幘瀛樺闁告繂瀚呴敐澶嬬厱闁靛ǹ鍎抽崺锝嗩殽閻愯尙澧﹀┑鈩冩倐閸╋繝宕掑☉娆樹户闂傚倷娴囧▔鏇㈠闯閿曞倸绠柨鐕傛嫹 | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹瀹勬噴褰掑炊椤掑鏅悷婊冪Ч閿濈偛鈹戠€n偅娅囬梺绋胯閸婃牠寮查鍫熲拺闁告繂瀚ⅹ闂佸憡鏌ㄩ柊锝夊Υ閸涙潙鐭楀璺虹灱閻﹀牓姊婚崒姘卞缂佸鎸婚弲璺衡槈閵忥紕鍘遍棅顐㈡处濮婂鎯岄幒妤佺厸閻忕偛澧藉ú瀛橆殽閻愯揪鑰块柟宕囧Х閹瑰嫰宕崟顐ュ帿闂傚倷娴囬褏鎹㈤幇顔藉床闁圭儤顨呴弸浣糕攽閻樺疇澹橀柦鍐枛閺屾洘绻涢悙顒佺彆闂佺ǹ顑呭Λ婵嬪蓟濞戞矮娌柛鎾椻偓濡插牆顪冮妶鍛寸崪闁瑰嚖鎷� | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣銏犲閺佸﹪鏌″搴″箹缂佹劖顨嗘穱濠囧Χ閸涱収浠鹃梺鐟板暱閻倸顫忕紒妯诲閻熸瑥瀚禒鈺呮⒑閸涘﹥鐓ラ梺甯到椤曪綁顢曢妶鍡楃彴閻庣懓澹婇崰鏍р枔閵娾晜鈷戦柛婵嗗椤箓鏌涙惔銊ゆ喚闁挎繄鍋ゅ畷銊р偓娑欋缚閸樿棄鈹戦绛嬫當婵☆偅顨嗙粋宥呪攽鐎n偆鍘介棅顐㈡处閹告悂寮抽敐鍡樺弿濠电姴鍟妵婵堚偓瑙勬处閸嬪﹤鐣烽悢纰辨晢闁逞屽墰缁絽鈽夊▎鎴犵槇濠电偛鐗嗛悘婵嗏枍瀹ュ洨纾奸柣妯虹-婢х敻鏌℃担鐟板闁诡喗鐟╅幃婊兾熺紒姗嗕户闂傚倷娴囧▔鏇㈠闯閿曞倸绠柨鐕傛嫹 | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹瀹勬噴褰掑炊瑜忛弳锕傛煟閵忊懚鍦婵犳碍鐓熼柟閭﹀枟閺嗏晠鏌i鐔烘噰闁哄瞼鍠愬ḿ蹇涘礈瑜忛弳鐘绘煟鎼淬垼澹樻い锔垮嵆婵$敻宕熼姘鳖唺闂佺懓鐡ㄧ换宥嗙閻撳簶鏀介柍钘夋娴滄繈鏌ㄩ弴妯虹伈鐎殿喛顕ч埥澶婎潩椤愶絽濯伴梻浣筋嚃閸ㄥ酣宕ㄩ鐐愮娀姊婚崒娆戭槮闁圭⒈鍋婇、鏍幢濞戞瑥浜遍梺缁樓归褔鎷戦悢鍏肩叆闁绘柨鎼瓭闂佺粯鍔曢敃顏堝蓟瀹ュ棙濮滈柟娈垮枟閸嬔冾渻閵堝棗绗傞梻鍕У缁傚秴饪伴崟鈺€绨婚梺閫涘嵆濞佳勬櫠椤栫偞鍊垫慨妯煎亾鐎氾拷 | 缂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閹间礁纾归柟闂寸绾惧綊鏌熼梻瀵割槮缁惧墽鎳撻—鍐偓锝庝簼閹癸綁鏌i鐐搭棞闂囧鏌ㄥ┑鍡樻悙闁告柨顑囬埀顒冾潐濞叉﹢鎮¢敓鐘茶摕闁绘棁銆€閸嬫捇鎮介惂鑽ゆ嚀閺嗏晠姊绘担瑙勩仧闁告ê銈搁幃褔骞樼拠鑼舵憰闂佹寧绻傞ˇ浼村磻閸曨厾纾奸悗锝庡亽閸庛儲淇婇銏ゅ弰婵﹥妞藉畷顐﹀礋闂堟稑澹夐梻浣虹帛椤ㄥ牊绻涢埀顒傗偓娈垮枛椤兘寮幘缁樺亹闁肩⒈鍓欓埀顒傚仱濮婅櫣鈧湱濮甸妴鍐磼閹绘帗鍋ユい銏☆殕閹峰懘宕楅崫銉ф晨濠碉紕鍋戦崐鏍礉閿曞倸绀堟慨妯诲閸嬫挸顫濋悙顒€顏� | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閹间礁纾瑰瀣捣閻棗銆掑锝呬壕濡ょ姷鍋涢ˇ鐢稿极瀹ュ绀嬫い鎺嶇劍椤斿洦绻濆閿嬫緲閳ь剚娲熼獮濠冩償閵娿儱鐎梺绋跨灱閸嬬偤鎮¢弴銏$厵闁硅鍔曢惃娲煕閺傝法效闁哄本绋栫粻娑㈠籍閸屾粎鍘滈梻浣告惈閺堫剟鎯勯鐐靛祦婵せ鍋撻柟宕囧Х閹瑰嫰宕崟顐ュ帿闂傚倷娴囬褏鎹㈤幇顔藉床闁圭儤顨呴弸浣糕攽閻樺疇澹橀柦鍐枛閺屾洘绻涢悙顒佺彆闂佺ǹ顑呭Λ婵嬪蓟濞戞矮娌柛鎾椻偓濡插牆顪冮妶鍛寸崪闁瑰嚖鎷� | 缂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閹间礁纾归柟闂寸绾剧懓顪冪€n亜顒㈠┑顖氥偢閺岋紕浠︾拠鎻掑缂佺偓鍎抽…鐑藉蓟閻旂厧绀堢憸蹇曟暜濞戙垺鐓熼柟鎯х摠缁€鍐磼缂佹ḿ娲寸€规洖宕灃闁告劕鍟ㄩ崹浠嬪蓟濞戙垹妫橀悹鍥ㄧゴ閸嬫挸螖閸愨晩娼熼梺鍦劋椤ㄥ懐绮诲☉娆嶄簻闁圭偓顨呯€氼噣寮抽敂鍓х=闁稿本鐟ㄩ崗宀€绱掗鍛仯缂侇喗鐟╅獮鎺楀箣椤撶偞顔傞梻浣告啞濞诧箓宕㈤幖浣哥;闁瑰墽绮弲鏌ュ箹缁厜鍋撻懠顒佹櫦濠碉紕鍋戦崐褏鈧潧鐭傚畷锝夊礃椤旇壈鎽曢梺鎸庣箓椤︿即宕愰悜鑺ュ€甸柣銏㈡瑜版帒姹查柨鐔哄У閳锋垿鏌i悢鍛婄凡婵炲牃鏅犻弻鐔煎礄閵堝棗顏� | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閹间礁纾瑰瀣椤愯姤鎱ㄥ鍡楀幊缂傚倹姘ㄩ幉绋款吋閸澀缃曢梺璇查閸樻粓宕戦幘缁樼厱闁哄洢鍔屾禍鐐烘煥濞戞瑧娲存慨濠冩そ閹兘寮舵惔鎾村瘱缂傚倷绶¢崳顕€宕归崼鏇炵畺闂勫洨绮诲☉妯锋婵炲棙鍨甸獮鍫ユ⒒娴e搫浠洪柛搴や含婢规洟顢橀悩鍏哥瑝闂佸搫顦伴敍鏇㈡偡閹靛啿鐗氶梺鍓插亖閸ㄥ寮抽鈶╂斀妞ゆ梻銆嬮弨缁樹繆閻愯埖顥夐摶鐐烘煕閹扳晛濡锋俊鎻掔墛缁绘盯宕卞Ο鏇熷灴钘熼柡鍐ㄧ墛閳锋帒霉閿濆懏鍤堢憸鐗堝俯閺佸嫰鏌涢埄鍐槈缂佺姵鐓¢弻娑㈠Ψ椤旂厧顫╅梺钘夊暟閸犳牠寮婚敓鐘茬倞闁靛鍎虫禒鐓幬旈悩闈涗杭闁搞劋绮欓幃锟狀敃閿曗偓閻愬﹪鏌曟繝蹇曠暠闁活収鍠楃换婵嬪閵忊槅浠ч梺鐟板殩閹凤拷