环境影响评价的正当性解析
——以公众参与机制为例
白贵秀
【摘要】环境影响评价必须有公众参与才能为其提供正当性，但现有的制度安排未能解决公众参与的实质正当性问题，公众参与环节往往流于形式。通过研究公众的范围选择、公众参与的方式以及听证主持人和专家的独立性等问题，提出当前需要改进的建议。
【关键词】环境影响评价；公众参与；正当性
【全文】
我国自20世纪70年代末实施环境影响评价制度以来，至今已有30余年历史，早期的环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查和批准建设项目的环境影响评价，{1}P38对公众参与问题未能给予足够的重视，自2002年《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）颁布以来，公众参与环境影响评价的问题以及争议开始备受关注，环境影响评价结果的公正性，环评许可的公信力也屡次遭受质疑。环境问题因牵涉广泛的利益冲突以及环境行政频频决策于未知之中，在性质上必须借助公众参与来增强其决策的正当性。然而，在整个环评许可的过程中，除了开发单位、项目主管机关和环境保护主管部门以外，究竟哪些机关、团体、居民能在哪一阶段以何种方式参与以及参与的效力如何，等等，一直是最棘手的问题，从而造成环境影响评价制度之公众参与的困境，这种困境体现在诸如“云南怒江水电建设规划与项目争议案”、“六里屯垃圾焚烧发电厂纠纷案”以及最近出现的广东番禺垃圾焚烧发电厂等诸多案例之中。
一、环境影响评价之公众参与程序检讨
我国《环境影响评价法》关于引入公众参与的规定，在参与阶段上是具有瑕疵的。从1996年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第13条和同年修正的《中华人民共和国水污染防治法》的第13条内容看，都有“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”这样的规定，这可以促使环境行政主管部门在对环境影响报告书进行审查批准时，能顾及到项目周围居民的意见。但2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，作为环境影响评价的专门立法，在强制性地规定环境影响报告书的7项内容中，却没有上述两法所强调的“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定。尽管《环境影响评价法》在第11条中规定有“专向规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见……并应当在报送审查的环境影响报告书附具对意见采纳或者不采纳的说明”的条文，但环境影响报告书已经制作完成了，其是否对周围居民产生了影响，是否涉及了公众的环境权益已经由专向规划的编制机关在环境影响报告书中“全权认定”了，其报批前再搜集居民的意见又有多大价值呢？同理，该法第21条针对建设项目的环境影响评价也规定了“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”的条文，但这种条文对实现环境影响评价的程序正义有何效果呢？环境影响报告书的内容中已经排除了公众意见，而只是在环境影响报告书的报送审批前搞一搞听证和论证，其作用只能是为行政审批部门提供参考而已。众所周知，环境影响评价过程本身，涉及广度与深度的调查研究与分析判断，包容广泛的专业知识，因而在环境影响评价的进行过程中，越早引进公众参与，越容易使公众参与有效发挥，及时吸纳公众知识，这可以在一定程度上补充专家知识的不足，并且通过吸纳公众参与，还可以使公众的利益诉求得以释放，在编制环评书的内容中适当参考公众的意见和建议，可以使得环评书所设计的方案更加符合人性化的要求。而越是往后的阶段，尤其是很厚很专业的环境影响报告书已经做成，则越难以引进公众参与。如果对公众参与的阶段和方式不能合理规划，极容易造成“表象式的参与”，不仅不能实现公共参与的真实目的，反而容易激化矛盾，形成怨怼。{2}也许正是注意到此种弊端，国家环保总局于2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《办法》），规定“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见”（第5条）以及“在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章”（第6条），从而将公众参与过程“提前”到编制环境影响报告书的过程中。然而，如何在程序安排上保证真正的利害相关者的意见被“征求”却没有规定，因而使参与的正当性难以确保。并且，该《办法》所规定的所谓“座谈会”、“论证会”、“听证会”是否需要举行，由谁主持，也都是由项目开发单位决定。谁可以来参加论证或者听证完全由规划编制机关或者项目建设单位自己来决定，由于在环评程序中欠缺监督程序，项目开发单位为谋求项目的通过极有可能在报批时粉饰“公众意见”。
