2.公众的范围
究竟谁有权参与到环境影响评价的程序之中，现有的公众参与制度没有明确界定，基于环境问题的公共性，任何人都应当具备参与的资格，当某个公民基于对环境本身负责的态度，以其所知所感而自愿参与到环境影响评价的程序之中，在法理上以及现有的制度框架中，应当是容许的。虽然，当前的环境诉讼制度以及行政救济措施排除了利益无关者的参与资格，但环境影响评价的程序安排并没有排除利益不相关联的人的参与。但由于参与需要成本，过度的参与反而破坏了公众参与制度的初衷，因而，参与环境影响评价的人员应当限定一定的范围，从参与程序的正当性考虑，以下人员应当成为参与者：
其一，利害关系人。利害关系人由于利益的关联而参与到环境影响评价之中应当是首选。这在宪法框架以及将之具体化了的行政法框架之中已经是无须证明的法理。纵使利害关系人没有参与到环境影响评价程序之中，现有的行政救济制度仍赋予了利害关系人的救济权，即可以对环境行政许可行为提起行政复议和行政诉讼。与其事后救济，不如在事先的环评阶段充分吸纳利害关系人的参与更为合理。利害关系人享有环境影响评价的参与权，针对建设项目而言，项目周围的居民以及受到直接影响或者存在利害关系的人应当成为利害关系人。利害关系人参与环境影响评价，一是可以充分表达自己的利益诉求，二是可以向政府提供切身感受到的独一无二的信息。
其二，专家学者。环境影响评价具有高度的科技性，因而需要专家学者的参与。目前具备环境影响评价资质的机构受开发上从事的环境影响评价工作在一定意义上也可以认为是专家学者的参与。但是，公众参与程序之中的专家参与并非指接受委托从事环境影响评价的机构的参与，而是以个人身份出席专家论证会，或者出具专家咨询意见的专家学者，这些专家学者不排除来自于环境影响评价机构，但从利益回避的角度，不能是已经接受项目开发商委托从事环境影响评价的机构。关于专家参与的问题，下文将专门论述。
其三，环保团体。一般认为，居民参与作为利害关系人，只是比较关心自身的利益问题，而真正的环境本身的问题，比如全球变暖、臭氧层破坏、生物多样性的流失，却非一般居民所关心，而环保团体基于以环境保护为宗旨的目标，往往能在此方面发挥重要作用。此外，在环境行政许可中，政府的决策比较容易偏向开发者的利益，因为开发者的利益比较集中，开发单位争取利益的主动性和能力比较强势，而一般民众的参与，由于利益比较分散，知识水平和参与能力的欠缺等原因，以及一些人“搭便车”，即由他人努力争取而我坐享其成的心态，致使民众的参与可能被强势利益集团各个击破，无法形成强大的凝聚力。因而，环保团体的参与，也可以在一定程度上代表一般民众的利益。{10}比如，在怒江水电开发规划案中，“绿家园志愿者”和“自然之友”等环保组织不仅对环境生态本身进行考察，而且还从周围居民的利益影响方面对该规划进行了批判，指出依靠修水电站可以提高老百姓的生活水平没有依据，大量三峡移民的回流说明了问题。并且对居民就地安置，使他们从山下移到条件更差的山上，会造成更大的贫困。{1}P320-321正是环保团体的积极参与，最终使得该项规划被暂时搁置。
其四，与拟议行为有关的行政机关。根据行政机关的职能划分，各部门的职责范围可能会与开发行为有关联，比如，特定的开发活动如果涉及文化遗产的保护问题，则文化保护部门对环境影响评价比较关心，应当参与到环境影响评价的程序中来。又如，主管野生动物的部门，对有影响野生动物栖息的开发活动，也应当提出意见和建议。因此，政府各机关基于法定职责，往往因开发活动的性质而成为“利害关系人”，有参与环境影响评价的必要。而开发活动所在地的当地政府，由于会成为开发项目未来的主要管制者，如污染防治等，因而开发商也应当积极征求地方政府所关切的问题的意见，以期及早应对。
3.公众参与的方式
《环境影响评价公众参与暂行办法》（简称《公众参与办法》）第12条规定了多种公众参与方式，包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，具体采取何种形式由建设单位或者其委托的环境影响评价机构决定，这种多样的笼统的规定如果是针对环境影响不大的项目而言，是比较合适的，但既然该办法明确了适用范围是需要编制环境影响报告书的建设项目，说明是环境影响很大的项目（第16条），而既然环境影响很大，那这样规定就势必会降低该《公众参与办法》的实施效力。因为，建设单位或者其委托的环评机构，作为经济理性人，都会采取成本最小、收益最大的方式去“公开”征求公众意见，因而往往只邀请几个利益无关的公众代表作为征求意见的对象，因而会产生代表性差、参与不足的现象。要想使公众参与程序得到真正实施，则规定以“公听会”或“听证会”的方式吸纳公众参与比较妥当。理由是公众参与环评的目的，不仅在于向公众了解当地环境状况的信息，还在于满足公众的知情权，使公众了解建设项目的污染程度如何，可能的风险是什么，以方便公众表达其意见和利益诉求等等，因而需要开发商、公众以及专家学者参与、沟通和论证，公听会与听证会恰恰是满足此种功能需求的最佳方式。公听会与听证会的最大区别是，公听会的公众参与范围更广，使所有居民都有平等参与的机会，而听证会的规模相对较小，一般以居民代表参与。在国外，为适应不同行政行为所要求的不同正义，听证的形式主要区分为“公听会”、“听证会”和单个听证。一般而言，当行政行为需要广泛听取众多当事人或不特定范围内的民众意见时，应召开“公听会”（类似立法听证）；如果行政行为涉及相互有争议的多个当事人时，召开适当规模的以辩论和质证为主要内容的“听证会”；而当行政行为涉及单个或相互无争议的多个当事人时，则进行个别听证。{11}由于我国《行政许可法》并没有对听证会与公听会以及单个听证做出区分，因而这类听证方式在法律用语上被统称为“听证会”。
