根据我国《行政许可法》的规定，除了法律法规以及规章所规定的必须进行许可听证的事项外，涉及公共利益的重大行政许可也应当举行听证。听证主持人由行政机关指定，但不得由审查该许可申请的工作人员担任。至于听证主持人的身份是专家学者、律师还是公务人员，该法并没有进一步规定。但该法规定听证的结果具有一定程度的案卷排他效力，行政机关应当根据听证笔录做出行政许可决定。
针对环境影响评价的行政许可而言，虽然相关的法律法规并没有规定必须进行听证，但由于涉及重大的公共利益问题，在没有利害关系人申请听证的情况下，环保部门也会出于决策的正当性考虑，往往主动进行听证，以便获得听证笔录，为环评许可的行为提供正当性依据。为了规范环境保护行政许可活动，提高环境保护行政许可的科学性、公正性、合理性和民主性，2004年原国家环保总局颁布了《环境保护行政许可听证暂行办法》，专门针对环境许可的听证程序作出规定。其中规定听证主持人应当由“环境保护行政主管部门许可审查机构内审查该行政许可申请的工作人员以外的人员担任”。这一规定虽然遵循了职能分离原则，但这种职能分离只是行政机关内部的职能分离，即听证和裁决职能由行政机关的不同工作人员行使。但由于这种内部的职能分离、人事编制都在同一机关，因而主持人的独立性不能保障。为了进一步确保主持人的中立性，该《暂行办法》还同时规定“环境行政许可事项重大复杂，环境保护行政主管部门决定举行听证，由许可审查机构的人员担任听证主持人可能影响公正处理的，由法制机构工作人员担任听证主持人”。上述规定将主持人的身份界定为行政机关内部的公务人员，排除了有学者所建议的专家主持人{14}或者律师担当主持人的可能。笔者认为由公务员担任主持人，其合理之处在于：一方面从业务知识考虑，环保机构的内部人员以及法制机构工作人员比较专业，能够胜任这一工作；另一方面，由公务人员担任主持人，问责比较容易，一旦发现主持人有徇私舞弊等行为，可以追究其行政责任乃至刑事责任，这一点体现在该《暂行办法》的第36条的规定当中。而如果由专家学者或者律师担任主持人，只是从人事编制的隶属关系方面保证了主持人的独立性，但并无经验证明其在立场上的中立性优于机关内部的公务员。相反，如果政府机关欲事先“授意”或“收买”主持人的话，专家学者或者律师并不具备天然的“免疫”能力，经验证明其对抗政府机关的能力并不强势于机关内的公务员。反倒是因为其人事编制不属于公务人员，导致对其主持活动所进行的监督以及问责方面更加困难。在没有证据证明其他方式是更优的选择时，维持目前的状况也许是合理的。但并不是说，目前的这种安排没有弊端。听证主持人在整个听证过程中具有核心地位，其通过发问、引导、审核证据、指挥听证使得问题的争点逐渐明朗，可以说听证程序的实施效果在相当程度上取决于听证主持人的知识经验、法律及道德素养以及个人所持的不偏不倚的观点立场。这一切都要求对主持人的遴选具有特别规定，而我国目前的法律规定恰恰在此存在缺漏。主持人的独立性或中立性要求其必须具有超然的法律地位，但目前这种关于许可的听证安排，由许可审查机关内部的公务员担任主持人，由于身份的隶属关系，其尚不具备超然的法律地位。而由法制机构的工作人员担任主持人，在独立性方面有了更进一步的保证，但这种情况仅适用于重大复杂的许可事项。笔者认为，既然听证程序的进行是以牺牲效率为代价，而追求公平正义，并且现有法律法规以及规章又赋予了听证笔录的案卷排他效力，则听证主持人的独立性是需要必须予以保证的。因而，无论是重大复杂的许可事项还是普通的许可事项，就目前来说，都应当由法制机构的工作人员担任主持人，除非有更好的主持人遴选制度取代之。
从其他国家对听证主持人的选择来看，美国主持听证的行政法官是行政机关内专门主持听证的法官，在一定程度上独立于所在的行政机关，不受行政机关长官的直接控制。{15}P281而在日本，听证主持人通常是行政厅指定的职员，并且也没有采取职能分离原则，听证主持人的作用是给予当事人充分的主张、举证的机会，调查行政厅拟做出的处分的原因事实是否存在，主持人并不积极地追求真实，也不能行使行政厅所拥有的调查权，而是在充分听取当事人及参加人主张的基础上，检查行政厅所要做出的处分是否有错误，以确保行政权的公正行使，从而保护相对人的合法权益。{16}P863-864美国与日本在主持人遴选方面存在差异，原因在于：美国的行政听证是正当法律程序的主要内容，听证主持人不仅具有组织听证的权力，还有做出初步决定的权力，或者对行政决定做出建议的权力。如果行政法官做出了初步决定，在规章规定的期限内无人提出要求该机关复议的申诉或者动议的，该初步决定无需经过其他程序可成为该机关的决定。{16}P282因而主持人的独立性要求相对要高。而日本的听证主持人仅有主持听证的权力，没有行政决定权，听证结束后，主持人制作记载听证审理经过的听证调查书和记载主持人意见的报告书，行政厅接受听证调查书和报告书后，在充分参考、斟酌调查书和报告书的主持人意见的基础上做出具体的决定。{16}P868-869我国目前的听证制度安排与日本的听证制度接近，主持人由行政机关指定，只有组织听证的权力，没有做出初步决定的权力，听证结果形成听证笔录，类似于日本的听证调查书，但主持人没有权力附具自己的意见，最后行政部门根据听证笔录做出行政决定。针对环境行政许可而言，根据《环境保护行政许可暂行办法》第30条的规定，环境保护行政主管部门在根据听证笔录做出许可决定之后，还应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或不采纳的说明。这一规定说明，我国的环境行政许可听证制度并没有建立如同美国那样的案卷排他原则。[1]而案卷排他性原则是美国听证制度的核心内容，在此基础上，美国又建立了禁止单方面接触的原则，进一步保证了主持人的公正性。由此观之，美国的行政听证，更像是发生在行政机关内部的司法审判，因而，其对主持人资格的要求比较严格，这也是“行政法官”称谓的由来。{17}P448而反观我国的行政听证更多的是在听取利害关系人的意见表达，通过听证这一程序安排，使得听证参加人陈述意见，表达利益诉求，以便于决策机关更加科学理性地做出决定。听证功能的不同，决定了主持人遴选制度的差异。笔者认为，在我国还没有赋予听证结果的案卷排他效力之前，为保持主持人的中立性，由法制机构工作人员担任主持人是较为合理的选择。而参照美国的做法，建立专门的听证法官制度虽是上策，但考虑到制度的成本问题，以比例原则分析，目前尚不适宜。但笔者相信，随着依法行政的发展和人们法治理念的提高，参照美国的听证制度的建立当是大势所趋。
