美国学者詹姆斯指出，直接民主的参与途径，使那些即将受到决策影响的人们广泛参与，但是首先存在两个疑问：第一，参与的含义是什么？第二，应授权谁参与这样的决策？针对第一个问题的回答，应该是接受有决策权的人的征询，或者分享决策权，比如对一项提案参加投票表决；对第二个问题的主张有四类：决策组织的成员、组织所服务或规范的对象（顾客）、钱包受到决策影响的纳税人、全体公众或至少有投票权的公众。{3}P264检讨我国环评中的公众参与，大多数情况是项目开发者将调查问卷发给利益不受影响的人来“代表”公众参与，钱包受影响的公众既不享有决策权，也没有接受到有决策权的人的征询，从而架空了公众参与的相关规定。
在公众参与的环节之中，专家参与被认为是一项重要的内容，其表现形式常常是所谓的“专家论证会”，专家参与的制度安排本意在于企图借助专家的中立性、专业性，以提高决策的科学性和有效性。然而，实践中，专家的中立性难以保证，一般都是由政府或者开发商邀请自己较为熟悉的专家，事先定好基调，使专家论证朝着符合政府和开发商意图的方向进行，因而“专家论证”被视为“做秀”，专家被认为是政府订作方案的“背书”者，沦为“拿人钱财，与人消灾”的工具。{1}P332纵使偶尔出现较强的反对意见，项目开发者就重新组织一次“专家论证会”，反对者不再受到邀请，支持者继续到会，只要以这样的方式进行下去，“专家论证”就可以完全“达成共识”。从而使得“专家论证会”在环评中的作用难以有效发挥。因而，要想使专家参与真正发挥作用，还需要进行相应的制度设计。
二、公众参与环境影响评价的正当程序
（一）公众参与环境影响评价的理论基础
在美国行政法上，有关行政权力正当化的理论，共发展出四种模式：传送带模式、专家模式、参与模式、尊严模式。{4}P23-321.传送带模式将行政权的行使与一般民主理论相结合，探究行政权是否从民意机关那边获得国民主权的传送。该理论的最大缺点是法律形式主义，仅强调是否有通往国会的传送带，不能恰当解释现代国家行政权行使的实况，尤其在牵涉浓厚科技基础的环境管制领域，在法律上很难找到坚实的传送带，只能是勉强的丝缕关联，因而该理论对行政权的解释力在现代管制领域显得薄弱乏力了。2.专家理论模式所指的“专家”，主要是指韦伯科层制理论下受到专业训练的行政官员，他们受过系统的专业知识训练，或者经过长久的行政实践而具有专业系统知识。专家模式理论并不在民主理论的框架之中，而是关注现实，追问谁较有能力对具体的管制事项做出决定，由于行政机关在管制事项上集结了大量的人才和信息，因而最适合去完成管制任务。但专家理论的缺点在于，这种专家在进入行政机关后带来的迟钝、腐化令人诟病，专家不能解决社会冲突问题，行政机关内的专家容易与受管制的专家搞成利益的联结，因而造成“政府俘获”。{5}P75因此，参与模式便是在对专家模式不信任的状况下产生的。3.参与模式理论的构想是将行政决定的决策理性转移到相关利害关系人于行政程序中的公平参与上，行政决定结合专业与民意取得正当化基础，这一理论比较符合美国政治上个人主义与平等主义的特色。该理论的缺陷在于，其本身并不能提供一套如何参与、参与的程度界限、谁能参与等正当程序的标准。虽然公平参与是一项原则，但如何赋予所有的利害关系人都获得同等的参与机会是一个问题。另外，参与需要成本，过度的参与会导致效率降低和决策迟延。再者，以公平参与作为决策理性的重点，也会导致做出的决定使大家都高兴，但从长远看来却是错误的后果。4.尊严理论是由社会行政法大师马萧（Jerry Marshaw）所提出。他注意到在上述利益代表为本位的参与理论下，程序参与爆炸的现象，建立起过度强调形式的参与未必对当事人有利的论点。他指出，行政程序上的参与，绝不仅仅止于决策的正确性本身，还有更深一层的尊严程序价值，这些价值包括平等、预测可能性、透明性与理性、参与以及隐私等等，即行政权存在与行使的正当性，应从其能将其所谓的尊严程序价值内化入日常运作，而获得正当性。{4}P22
上述的四种行政权正当化的理论在我国环境管制领域都有体现。传送带模式的背景在人民主权与代议民主之下，对不具有民意基础但日益扩张的行政权的限制，在大陆法系国家以“法律保留原则”，或强调授权完整性为之；专家模式强调行政的专业性，适于富有高度科技背景的环境行政领域，但由于环保机关未必在每一个问题点上都具有广泛的专业知识，反而是学术界、环保组织、咨询公司更具优势，因而需要借助参与模式做正当性的补充；参与模式理论的兴起与管制事项涉及多方利益冲突以及管制内容涉及受制于各种不确定因素有关，尤其在环境行政领域，广泛的利益冲突与“决策于未知之中”是最显著的特征，通过广泛的参与一方面可以获取更全面的信息，另一方面可以使各方利益均得以关注；尊严理论富有浓厚的社会福利色彩，似乎与环境行政关联不大，并且该理论是建立在对参与爆炸现象的观察研究，是提出过度参与未必有利的论点之后所构建的理论模型，而我国目前的境况并不是参与爆炸而是参与的严重不足，因而该理论对环境管制的研究并无助益。但从人类生命与健康的维护方面，以及坚持可持续发展以维护代际公平的视角，也可发现关于人性尊严的关联之处。总体来说，四种理论都可适用于环境管制领域，但参与模式理论或者专家模式与参与理论的结合更适合于当今环境行政的特点。
