通过民营化方式，社会救助“任务部分私人化”，通过公私协力保障人民宪法上的最低限度的生存权，这也符合西方各国立法及实务最普遍采行的民营化模式。[25]
需要进一步指出的是，民间力量参与行政任务的履行之后，政府并非可以撒手不管，而是从前台走向幕后，成为监督者和保障者。因此，行政法上的探讨主题将会转向政府如何选择最好的管制方式[26]以及民营化的保障措施上。从权利救济的角度来说，更需要我们厘清民营化后各方主体之间的法律关系，以选择最合适的救济途径，从这一点上看，现有的《社会救助法》草案基本没有提到政府——社会组织——受救助者三者的法律关系，仍需要在立法程序中进一步完善。
（三）社会救助中的个人自立
在保障基本生活的基础上进一步帮助贫困者培养自立的能力，也已成为各国福利改革的共识。日本在制定生活保护法时曾就是否将帮助自立作为立法目的之一产生过争论，最终在生活保护法中明确规定“本法基于日本国宪法第二十五条规定的理念，国家对生活贫困的所有人民，按照其贫困的程度，进行必要的保护，以保障其最低限度的生活，并帮助其自立为目的”，但对如何解释这一规定，政府法案起草者有不同的看法，可分为消极说与积极说两种观点。[27]消极说认为规定帮助自立是因为随着生活保护制度的实施，其带来的弊病是容易养成惰民，即将帮助自立作为法的目的之一主要归结于防止养成惰民，这里的自立也仅仅是指经济上的自立，帮助受助者脱离对生活保护的依赖。积极说则认为立法目的若仅仅立足于维持最低限度的生活，那将是极不充分的，为了真正保障生存权，发挥人之所以为人而具有的自主独立的可能性，使其适应社会生活，培养、帮助其发挥自身潜能应当成为生活保护制度的目的。我国学者林来梵从生存权本身具有一定界限的角度，认为公民行使生存权，必须以已尽了劳动的义务或且无法实现（或无法完全实现）劳动权为前提。换言之，公民只有在穷尽了独立营构自己生活的途径之后仍不足以维持健康和文化意义上最低限度的生活状况之下，才可针对国家而享有现实的生存权。[28]此种观点亦肯定社会救助中的个人自立。
长期以来，在我国已形成了一个基本的价值观念，即多劳多得、不劳不得，不劳而获者往往没有应有的人格与尊严。因此，如果受救助的个人因救助制度养成依赖习惯、甚至懒惰的品质，会导致难以被社会认同，反而丧失人格与尊严。从贫困的社会性看，对生活贫困者的经济保障是第一位的，而帮助自立与生存权保障的实现也是不可分割的。只有将保障基本生活与帮助自立结合起来，才使受助者成为真正意义上的“人”，具有人格尊严的人，从而实现对其生存权的保障。[29]我国《社会救助法》草案第4条第3项，已经确立了“鼓励劳动自救、社会互助”的原则，第20条又具体通过促进就业措施以及有劳动能力不就业者停发或者减发其本人的最低生活保障待遇的惩罚措施和积极就业者延长享受最低生活保障待遇的奖励措施，采用多种方式促进社会救助中的个人自立，值得肯定。
四、结语
社会救助制度中国家、民营组织、受救助者三者公私协力以保障人民“最低限度的生存权”，这亟需我们以行政行为和契约两个关键来厘清三者的法律关系，建构社会行政法这一新的行政法领域。社会行政以给付行政为主，兼辅以传统干预行政手段，应属特别行政法。在这一特别行政法领域，政府以何种行为实现其宪法上的“国家责任”是我们关注的核心问题。同时，是否应有特别的行政程序和新的救济手段，亦是我们应思考的问题。
【作者简介】
吴振宇，浙江大学光华法学院博士研究生。
【注释】本文为2010年宁波市软科学研究项目“转型期特困群体社会救助中的政府与社会合作机制研究”（课题号2010A10041）阶段性研究成果。
哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第17页。
章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第5页。
详见国务院法制办：“关于《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》公开征求意见的通知”，
http://www.gov.cn/gzdt/2008-08/15/content_1072843.htm，2011年5月25日最后访问。
“社会救助法草案上报，高层认为不成熟近期难出台”，
http://news.sohu.com/20101124/n277877124.shtml，2011年5月25日最后访问。
大须贺明：《生存权论》，林浩译，元照出版公司2001年版，第23—24页。
Gerhard Anschütz，Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11.August 1919，1933.S.700 ff. 转引自前引⑤大须贺明书，第4页。
该条规定：“所有人民，均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利。国家必须就一切生活领域和层面，努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生。”
芦部信喜著，高桥和之增订：《
宪法》（第三版），林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第234页。
具体可详见大须贺明：《作为具体权利的生存权》，林浩译，《外国法译评》1999年第4期。
林浩：《作为法的具体性权利的生存权——大须贺明先生的生存权“具体性权利论”评介》，载前引⑤大须贺明书，附录部分。
陈慈阳：《基本权核心理论之实证化及其难题》，翰庐图书出版有限公司2002年版，页177以下。
Pierth/Schlink，Grundrechte，Staatsrecht Ⅱ，14. überarbeitete Auflage，1998， Rz.361。转引自钟秉正：《社会福利法制与基本人权保障》，神州图书出版有限公司2004年版，第148页。
参见刘宗德：《制度设计性行政法学》，元照出版公司2009年版，第171-174页。
桑原洋子：《日本社会福利法制概论》，商务印书馆2010年1月版，第1页。
详见蔡秀卿：《现代国家与行政法》，学林文化事业有限公司2003年版，53页以下。
详见邓念国：《西方国家社会保障的民营化——新制度主义的视角》，上海交通大学博士论文，2008年。
林莉红、孔繁华：《社会救助法研究》，法律出版社2008年9月版，第9页。
《社会救助法》草案第1条规定的立法目的是“为了保障公民的基本生活，促进社会公平与和谐”，第4条第1项确立“保障基本生活”的原则；而《
社会保险法》第
1条规定的立法目的为“规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定”。可见两者在保障目的和程度上是有区别的。
Alexy，1994，S.462；K·nemann，2005，S.74.转引自张桐锐：《劳动促进作为社会救助法上之课题》，载《社会行政法制》，行政院法规委员会、中国文化大学法学院编印，第134页。
参见姜明安：《行政国家与行政权的控制和转化》，《法制日报》2000年2月13日，第3版。
杨思斌：《论社会救助法中的国家责任原则》，《山东社会科学》2010年第1期；许琳、薛许军：《论我国社会救助的多元主体》，《中国软科学》2002年第8期。
同注3第77页。
章志远：《我国国家政策变迁与行政法学的新课题》，载章志远：《个案变迁中的行政法》，法律出版社2011年1月版，第258页。
詹中原：《民营化政策——公共行政理论与实务之分析》，五南图书出版公司1993年9月版，第23页。
詹镇荣：《民营化与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第4页。
除了行政法上已经被类型化的管制手段（主要包括事先许可、事后制裁、行政强制等）以外，常用的管制方式还有协商性管制、诱因式（激励式）管制、信息管制、契约式规制、指导式管制和自我管制等，参见朱新力、唐明良：《现代行政活动方式的开发性研究》，《中国法学》2007年第2期。
参见韩君玲：《日本最低生活保障法研究》，商务印书馆2008年版，第118-119页。
从这一意义上而论，与其说生存权是首要人权，毋宁说作为其前提的、公民独立营生过程中的各种权利才更为重要。将宪法学意义上的生存权定位为首要人权，不但将会单方面地增加国家的义务和负担，而且也将为国家过当地介入私法领域提供了依据。当然，确认生存权的非首要人权地位，并不可能为国家推卸责任，因为国家毕竟要为公民实现生存权承担相应的义务，但更重要的是还必须为公民实现其独立营生过程中的各种权利而承担相应的义务。参见林来梵：《从宪法规范到规范
宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年5月版，第223页。
刘琳：《行政法视野下的社会救助》，中国政法大学博士论文，2009年。
