二、社会救助之基础：生存权及其演进
《中华人民共和国社会救助法》（草案）（2 0 0 9年4月3日修改稿，以下简称《社会救助法》草案）第1条规定：“为了保障公民的基本生活，促进社会公平与和谐，根据宪法，制定本法。”此条规定确定了社会救助的生存权保障原理。因此，有必要以宪法上之生存权保障规定为出发点，寻求社会救助之相关宪法依据。
（一）从“纲领性规定说”到“抽象性权利论”再到作为“具体权利”的生存权
社会救助是社会法中最早形成的制度，但原初并非出于保障人民之生存权，而是在中国传统思想中始终存在的有关“济贫”的观念，例如秦汉以降的“仓储制度”即为典型，另外则辅之以“家族”和“民间慈善团体”的救济事业。日本在《明治宪法》之时，生存权亦是不受保障的。国家对生活贫困者的救助之目的在于维持治安和保障公共卫生，而绝不是承认生活贫困者的生活保障请求权。贫民的救济应由其亲属或近邻负责，这被认定为当时的一项原则。国家的救济则属于慈善行为，不过是一种例外而已。[5]
生存权在世界上首次受到宪法明文保障的是德国的《魏玛宪法》。在其第151条第1款中，就规定对生存权实行保障。该款确立了“经济生活的秩序必须符合保障所有人过上值得人过的生活”之正义原则。这就明示了生存权是一种靠国家的积极干预来实现人民“像人那样生活”的权利。在基本权利的内容上，这与传统自由权要求国家权力的完全不干预，是相异的。但是，根据安许茨（Gerhard Anschütz）等学者的一般性见解，151条第1款在《魏玛宪法》之中，多被理解为“纲领性规定”。[6]也就是说，并没有赋予人民可以直接向国家请求生活保障的具体性权利，只不过是明示了政策性方针而已。二战后为履行《波茨坦公告》而制定的《日本国宪法》是以和平主义与民主主义为基础的宪法，其第25条[7]也明确提出对生存权加以保障。这一生存权的保障，是社会权中的原则性规定，也是将任何人都能过上有人性尊严的生活作为权利而对外宣誓。基于此，生活保护法、儿童福利法、老人福利法、残疾人福利法等各种社会福利立法，以及人民健康保险法、人民年金法、民生年金保险法、雇佣保险法、老人保健法、看护保险法等各种社会保险立法等所构成的社会保障制度得以整备。但是，日本学界和司法实务中曾长期认为生存权虽然是可以要求国家积极关切的权利，但并不是“具体性的请求权”。多数的主张认为，《宪法》第25条，只是对国家科以必须确保人民之生存的政治性、道义性的义务，而不是对个体人民保障具体性的权利。
