公私协力保障生存权
——以社会救助制度为例
吴振宇
【摘要】当下中国已进入风险社会，需要国家事先或事后提供有效的社会救助以稳定社会秩序。社会救助的
宪法基础是生存权保障，其已从一纲领性、抽象的概念发展出基于人性尊严的具体请求权内涵，要求立法应把社会救助作为政府的责任加以规定，明确保护公民
宪法上的最低生活保障请求权。但传统意义上强调“国家责任”的社会救助制度是以单方的行政行为为核心的，费用为“公的负担”，未能满足受救助者基于人性尊严的选择权。基于责任与执行的分离，在社会救助中公私协力、行政行为与契约并用来保障生存权，不但是解决实际财政问题之需要，更符合
宪法上作为具体权利的生存权无缺漏保障之真正实现。
【关键词】生存权；社会救助；公私协力；民营化
【全文】
一、引言：风险社会与社会救助
当下中国已进入一个风险社会。之所以称为“风险社会”，是因为不完善的市场经济体制对个人产生种种不可预期的风险，因政府没有一套较为完善的社会保障制度，使个人对所从事的职业稳定性普遍产生一种焦虑不安的情绪；而没有职业的人如失地的农民、下岗的职工和没有及时找到职业的大学毕业生等对未来更是感到前途渺茫。正如毛雷尔所说：“为保证社会公平，保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预。……‘排除危险’仍然是国家的法定的和不可变更的任务，但该任务通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴等任务而得到补充。”[1]近几年全国许多地方发生的农民抗拒国家征收土地和城市下岗职工结队上访以及退休人员因生活水平的下降而进行的抗议活动等事件，已经成为社会秩序不稳定的主要根源。如果个人的生存风险不能通过制度获得转移、消解，那么个人因生存本能而对风险的抵御，极有可能是以危及社会秩序为代价。[2]同时，因经济与社会发展所产生的“外部性”问题引发的环境、地质、流行疾病等灾害，也使得个人在抗拒这样的灾害面前显得无能为力。如果没有国家事先或者事后提供有效的社会救助，则许多人往往会成为这种灾害的牺牲品，更增加其他生存者对未来的不安与焦虑。
我国的社会救助制度已经有长久的发展历史，城乡居民最低生活保障、农村五保供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及低收入家庭医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度日益完善，社会救助对于保障和改善民生、构建社会主义和谐社会，发挥了重要作用。但是从传统济贫观念蜕变至符合人性尊严的生存权保障过程中，仍然存有相当大的问题。作为社会福利保障的最后关卡，我国社会救助的基本原则尚不明确，影响了社会救助功能的发挥；部分地方的社会救助资金保障不足，导致一些农村和经济欠发达城区救助水平偏低、部分困难群众未能纳入社会救助的范围；现行的各项社会救助标准过于原则，各地制定具体救助标准时缺乏统一的依据，随意性过大；[3]等等。尤其因社会救助与社会保险的关系未能厘清以及考虑到国家财政的承受能力，致《社会救助法》迟迟未能出台，[4]“剖腹自医”现象至今频发，成为法治社会、和谐社会之阴暗面。
为厘清社会救助的地位，还社会福利本来面目，本文以社会抽象权利性质的“生存权”向个人具体权利性质的“人性尊严”之转变为基础，论证公私协力保障生存权之可能性和现实性，以破解国家财政难以承受之困境，描绘社会救助制度的定位轨迹，梳理其与社会保险制度的关系，指引我国未来发展方向。
