第一，核能安全方面的国际公约只是为缔约国确立了基本的框架义务，没有确立明确具体而且有约束力的核能安全标准等方面的义务。较早的国际条约往往极为原则和简陋，如1986年的《核事故或辐射紧急情况援助公约》和《及早通报核事故公约》的实质性条款不超过10个，而且其条款内容也基本上等同于原则宣言。较晚的国际条约有了一定的改变，但条约的内容在性质上依然是框架性的原则和义务。如《核安全公约》序言第8条规定，承认本公约仅要求承诺适用核设施的安全基本原则，而非详细的安全标准；并承认存在着国际编制的各种安全指导文件，这些指导文件不时更新因而能提供实现高水平安全的最新方法方面的指导。《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》在规范的内容上有所细化和丰富，但在性质上依然是框架性的原则和义务。因此，各国可以自主确定其国内的安全标准及其相应的立法、司法、行政等措施，国际原子能机构尽管在核能设施的建设和运行方面制定了大量的示范安全标准和指导原则，但这些安全标准和指导原则缺乏强制约束力，主权国家只是在自愿的基础上参照适用而已。事实上，《核安全公约》主要是一种激励机制，并没有为确保世界核安全建立一个国际制度{11}。“它的签署并不是为了制裁某个或某些国家，而是由各缔约国通过信息交流和定期开会的方式，达到更高安全水准这一共同利益。”{12}
第二，对主权国家境内的核能设施的建设和运行方面的风险治理，无论是国际公约还是国际原子能机构均没有确立强制检查监督的机制。也就是说，没有像NPT那样设立一个常设的机构实行国际监督。《核安全公约》和《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》的性质为鼓励性公约。原子能机构也仅仅只是可以通过这两个国际公约责成缔约国提交国家报告供国际同行评审。国际原子能机构核安全工作的最大部分是通过实施同行评审服务和咨询服务完成的，它通过这两项服务支持成员国改进有效的安全基础结构。其中，同行评审服务主要包括综合监管评审服务（IRRS）和运行安全评审组（OSART）。运行安全评审组计划始于1982年。迄今为止总共在32个国家进行了152次运行安全评审出访{13}。但国际原子能机构所进行的同行评审、咨询、指导等核安全活动主要是服务性质的，只能依据主权国家的请求才能启动和实施。
第三，在核能风险的全球治理方面，国际社会尚未形成合作预防和利益协调机制。核能风险治理需要各国充分地实施合作预防和利益协调，例如，在核能利用国和可能受影响国之间就各种风险信息进行及时有效地通报交流，以及就风险评估和预防控制措施的选择和实施进行磋商谈判等。通过充分的协调合作，使有关国家更加谨慎合理地开展核能利用，以尽量避免可能的跨境核事故风险损害，实现相关国家之间的利益协调。但在这方面，国际社会尚未形成明确具体而有约束力的国际协调合作方面的权利义务和相应机制。例如，对于发生或可能发生的核事故，《及早通报核事故公约》也只是原则上要求缔约国之间应尽早提供有关核事故的情报，以使可能的跨境损害或威胁减少到最低限度，但在操作实施层面缺乏明确具体的义务设定。
第四，核能风险的全球治理需要多元主体的积极参与和推进。例如，除了主权国家以外，国际原子能机构在核能风险全球治理中发挥着重要的作用，同时，全世界有71个政府间组织和非政府组织应邀作为观察员出席原子能机构大会。尽管如此，目前核能风险治理的过程和决策权力依然过多地集中于主权国家及其相关的职能部门，在现有的国内和国际机制中，非政府国际组织、公众等多元主体参与、博弈的范围和程度依然是有限的。尽管主权国家的国内治理及其国际协调合作应当是核能风险全球治理的关键和主导所在，但核能风险的全球治理应实现的是多元利益的协调平衡，而这有赖于多元主体的广泛参与和博弈。
第五，核能风险的全球治理有赖于各国相关治理能力的培养和提升，而这种治理能力在很大程度上取决于资金、技术、经验等方面的相互帮助与共享。例如，采用第三代、第四代核电技术可以使核能利用更为安全可靠。2010年首届核安全峰会认为，在技术和经济可行的情况下，将使用高浓铀的反应堆转化为使用低浓铀，并最大限度减少使用高浓铀{14}。在这些方面，发展中国家尤其需要得到帮助与核安全技术、经验等共享，但现有的国际法机制对此缺乏足够的支持和保障，帮助与合作更多的只是一种自愿行为，而非国际义务。例如，根据《核事故或辐射紧急情况援助公约》第2条第3、4款之规定，收到援助请求的缔约国实际上可以自主确定援助与否以及援助的范围和条件。根据第7条之规定，援助国可以自由裁量决定援助是否有偿，发展中国家的需要只是应当予以适当考虑。国际原子能机构虽然对此给予了积极的推动，但资金、技术、经验等方面的帮助与合作程度和范围仍然是有限的。[4]
综上所述，为了应对解决核能风险全球治理不足的问题，目前首先需要解决的是，从已有的国际法规范和实践的分析入手，为核能风险全球治理机制的生成和发展确立现实可靠的基础、恰当的路径和必要的动力。
二、核能风险全球治理的国际法基础与结构
（一）规范现代风险活动的国际法原则
在一国境内进行或允许进行包括核能开发利用在内的各种风险活动是一国固有的主权权利，但是，“基于绝对的领土主权，国家可以不顾对其他国家的影响而为所欲为，这样做被认为是为国际法所支持的观点长期以来已遭到质疑。国家承担的基本责任是不要做出有损于他国权利的行为。”{15}根据现代国际法的要求，各国在其境内依据主权实施或允许实施各种风险活动时必须接受一个基本的限定原则，即“权利行使不损害他人”这一罗马法上的古老原则，该原则要求一国的风险活动不能损害他国权益和国际社会的共同利益。在国际司法实践中，“权利行使不损害他人”的罗马法原则得到了应用和强调，如“特雷尔冶炼厂仲裁案”和“科孚海峡案”。在联合国国际法委员会关于风险活动国际责任的讨论和意见中，“权利行使不损害他人”的罗马法原则也得到了广泛承认，并成为对风险活动国际责任予以分析研究和编纂的基础。在国际条约等国际法律文件里，“权利行使不损害他人”的罗马法原则也有着广泛的反映。因此，各国在其境内充分享有行动自由的同时，应当接受上述限制原则，即不使核能技术的开发利用损害他国利益和国际社会的共同利益。
