（二）国际法视野下核能风险全球治理的不足
风险社会的来临从根本上改变了人类的生存境况，也势必改变人们赖以生存的社会制度。以民族国家为单位的法律治理，日益不能适应全球化时代“风险的全球化”。“全球治理”和“全球法治”观念日益兴盛{7}。2003年在瑞士日内瓦成立的国际风险治理委员会（International Risk GovernanceCouncil）长期致力于研究全球风险的认知和治理问题，并系统全面地提出了风险治理的总体框架结构。究其实质，风险治理反映了人类社会应对日益复杂多样的风险问题在观念、原则和方法上的重大变革。风险治理不能再局限于单个国家在其境内的单方政府行动，它需要充分考虑那些与风险相关的各种因素，将各种利益相关主体纳入到风险治理的过程中，在国内和国际层面形成综合的治理结构，实现国家之间的有效协调与合作，以及政府、行业、学术界和公民社会的充分参与、沟通与合作{8}。“当今的核业务、活动和挑战越来越具有跨国性和全球性，不再局限于一国境内。与过去不同的是，一个国家的核活动可能超越国界，涉及许多国家政府、非政府组织、工业和大众媒介。”{9}因此，应对解决风险社会中的核能风险不能再完全依赖传统的国内管理机制，而需要建立一种有效的全球治理机制。这种治理机制的基础不是自上而下的单一的政府权威，而是多元主体的广泛参与，以及在国际社会确立协调与合作机制并予以充分地实施。其实质是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。这既包括正式制度和规则，也包括各种被认为符合共同利益的非正式制度安排。这种治理机制强调治理主体的多元化。主权国家、政府间国际组织、非政府国际组织、市民社会、跨国公司将共同构成风险治理的主体和力量，从而形成核能风险的综合治理体系。其中，需要明确和强调的是，主权国家的国内治理及其国际协调合作将是核能风险全球治理的关键和主导所在。
在核能风险全球治理领域，各国在进行国内治理的基础上，在国际层面已经形成一定的合作协调。这主要表现在以下几个方面：一是在国际社会形成有关核能安全以及核能风险治理方面的多边国际公约，为各国在核能风险全球治理中的协调合作提供了基本的国际法基础。目前已形成的最重要的国际条约有《核安全公约》( Convention on Nu-clear Safety)、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》( Joint Convention on the Safety ofSpent Fuel Management and on the Safety of Radioac-tive Waste Management)、《核事故或辐射紧急情况援助公约》（Convention on Assistance in the Case of aNuclear Accident or Radiological Emergency）和《及早通报核事故公约》( Convention on Early Notifica-tion of a Nuclear Accident)。二是通过相关政府间国际组织的各种职能活动来实施和推进核能风险的全球治理。这方面最重要的国际组织就是国际原子能机构。该国际组织长期致力于核能风险治理的基础建设和指导服务，帮助或督促各国加强核能风险治理和相互之间的国际合作。根据实践发展，国际原子能机构不断地调整、开发新的工具，推进核能开发利用上的支持、指导服务。例如，2009年完成了建立国家核电计划的安全基础结构的“安全导则”，这提供了为实现核电厂寿期内的高水平安全在核电计划发展的头三个阶段必须采取的安全相关行动的“路线图”。还制订了“反应堆通用安全评审框架”，以便向成员国提供反应堆的初期评价。[2]三是核能利用的有关国家开展各种双边和多边活动，以解决核能风险治理中的各种具体协调合作问题，如两国之间就具体的核能活动通过双边谈判和协定开展核能安全信息的交换等。从风险治理的体系结构的形成和发展来看，1986年切尔诺贝利核事件以后，核能安全问题已不再被认为是单纯的国内问题，这导致了当今“全球核安全体制”的确立和逐渐发展。在国际原子能机构的推动下，国际社会已经形成了一种协同努力以确立和强化全球体制的框架结构，其基础是四个方面的原则要素。第一，有约束力的和没有约束力的国际法律文书的采用和广泛签署；第二，一套综合的核安全标准用于指导所有的核活动，以实现高水平的核安全；第三，一系列国际安全咨询评审和服务；第四，确立为实施严格的安全措施所必须的国内法律和管制的基础设施，如建立独立的技术性的国内监管机构。总之，在核能风险全球治理方面，国际社会已经形成一定的体系结构。“全球核安全与核保安（nucle-ar safety and security）体制由制度上的、法律上的和技术上的框架构成，以通过更具有国际协调与合作性质的方式确保全世界核设施与核活动的安全与保安（safety and security）。在这种全球体制中，其基础部分是积极地参与不断提升核安全与核保安国际努力的各国强大的国内基础设施。这种全球体制中协同运作的其他主要要素是国际法律文书、安全标准、保安导则、同行评审、指导服务和知识网络，这些要素支持和强化了现有的国内和区域基础设施，因而有助于防止严重的核事故或恐怖事件，或者在事件发生时得以更好地响应。”[3]关于核能风险全球治理的综合体制结构与运作过程，可参见以下图示：
尽管国际社会已经形成了核能风险全球治理的一定体制基础和实践，但是，随着核能开发利用的迅速发展，以及国内和国际环境中各种因素的变迁，核能风险治理方面的国际框架结构未能充分地适应与涵盖现实发展的需要，因而面临着诸多挑战{10}。从确立和推进一种更强有力而且富有成效的治理机制的角度来分析，核能风险全球治理的现有体制尚存在着以下缺陷与不足：
