（三）改革现行司法体制之一——理顺司法机关外部关系

　　当前影响我国司法机关独立行使审判权、检察权的外部因素，主要是地方行政机关对司法的干预，而这种干预之所以能够得逞，主要是因为地方行政机关掌握着当地司法机关人、财、物等“命脉”。按照司法独立原则，司法机关对于行政机关必须保持财政、人事上的独立地位，即不能被行政机关实际控制。否则，独立司法就会落空。为此，我认为在理顺司法机关外部关系问题上，应当对司法体制作如下改革。

　　1.改革司法机关的地区设置

　　我国目前的司法机关，是按照行政区划与各级政府对应设置。这种体制使得各级司法机关难免与地方利益发生千丝万缕的联系，尤其是其财政、人事等都受当地行政机关控制，显然不利于司法机关克服地方保护主义影响，依法独立行使职权。因此，我认为，应当参照西方一些国家的办法，使司法机关的设置在一定程度上脱离行政区划，即可以在全国各省级行政区划以下划分若干个与行政区划相交叉的司法区，在每个司法区设置一个中级法院，其下按照司法工作需要设置若干基层法院；保留按照省级行政区划设置的高级法院，全国设置最高法院；检察机关与各级法院对应设置。这样，就可以使容易受到地方行政干涉的基层、中级两级司法机关摆脱地方利益和地方权势，更好地独立行使司法权。同时，为保证人大监督制度的落实，地方上可以由省级人大及其常委会直接监督基层、中级和高级司法机关的工作。

　　2.改革司法人事管理体制

　　为了保证司法独立，世界上大多数国家司法机关的人事权是由中央统管，即全国法官均由国王、总统、内阁或最高法院任命。而按照我国现行的司法人员管理体制，法官、检察官通常是由本级党委组织部门或政府人事部门考察推荐，由本级人大选举或者本级人大常委会任命的，上级司法机关虽然也可以参与一定意见，但是最终还是由地方党政说了算。这就一方面使得一些本不具备司法人员基本素质的人被安排进司法机关，导致司法水平低下；另一方面则使得地方党政机关及其领导干部能够通过掌握用人权，对司法机关的工作形成实际控制，使司法官员在行使职权时不能不有所顾忌，从而受地方保护主义和当地行政机关的左右，影响司法公正。有鉴于此，特别是鉴于地方保护主义对司法的影响主要发生在地市和基层两级的实际情况，我认为，有必要改革地市和基层两级司法机关人事管理体制，取消行政机关对司法官员的人事管理调配权，而将司法官员的推荐、调配权交还司法机关，任命权提高到省级以上人大及其常委会。具体言之，就是由上一级（司法区或现行的地市级）司法机关考察后，提请省级司法机关向省级人大及其常委会推荐基层院法官、检察官人选，由省级人大及其常委会予以选举或者任命；司法区或现行的地市级法院和检察院的司法官员，由省级司法机关考察后向省级人大及其常委会推荐选举或任命。即便在当前一时不可能改变司法机关地区设置的情况下，也应将司法机关人事管理权限交给上级司法机关，即由上级司法机关为主进行考察、推荐，按照法定程序选举、任命。为体现党管干部的原则，一方面，司法机关的党组织要加强对人事工作的管理；另一方面，地方党委也可以向上级司法机关推荐人选，或者协助上级司法机关进行考察，但是最终确定人选的权力掌握在上级司法机关党委或者党组的手中。至于行政机关，则无权过问司法机关人事安排。这样，才可以保证司法人员素质，解除其依法独立办案的后顾之忧，并且不使国家统一设置在地方的司法机关变成受地方保护主义左右的“地方化”的司法机关。

　　3.改革司法财政管理体制

　　联合国大会《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”这表明，保证司法机关足够的经费和物质条件，是司法独立原则的重要内容。目前我国实行的是中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制，中央司法机关和地方各级司法机关的经费，分别列支于与其级别相应的中央或地方政府的财政。这种财政体制必然使得地方各级司法机关的经济利益与所在地方的经济利益挂钩，地方经济状况较好的，该地司法机关业务经费就足，司法干部工资福利待遇就好，反之亦然。这势必使得一些司法机关在办理涉及经济利益尤其是本地与外地经济纠纷的案件时，受利益驱动，而偏袒本地一方，或者以罚代刑，导致司法不公。另外，由于司法机关的经济命脉掌握在当地政府财政部门手中，办案如果受到行政部门干预，很难挺起腰杆进行有效抵制，而影响司法独立。应当认识到，司法机关“司”的是国家的法，无论其等级高低，都是国家的而非地方的司法机关。所以，要改革司法机关经费管理体制。可以参照国外比较普遍的做法，由中央财政统一列支司法经费，即可由最高法院和最高检察院每年分别作出全国法院、检察院下一年度的财政预算，提交全国人大审议通过后，由中央财政拨付“两高”，用于全国法院、检察院的业务和工资福利等开支。这样，就使司法机关摆脱地方利益和行政机关的影响，得以依法独立行使职权。

　　（四）改革现行司法体制之二——理顺司法机关内部关系

　　1.审判改革——实现法官独立

　　从司法工作一般规律来看，司法理性在本质上是个体的，因为只有个体的法官才能根据其个人经验、良心、学识和对法律的理解等对案件作出公正决断，并对自己的决断承担法律责任。同时，法律所设置的全部司法程序，也都是为保证法官个体对案件的客观判断和公正裁决而设计的，只有法官个体独立进行审判，才能充分发挥司法程序的作用，最大限度地保证司法活动在程序上和实体上公正。所以，从司法理性和应然角度来说，理想的司法独立制度应当是法官个体的独立，而不应当是法院作为官署的独立。但是，由于我国长期以来法官整体素质不高，法治发展仍处于比较低级阶段，社会公众对司法机关的信任度不高，对司法独立的接受力不强等原因，导致了我国现行的司法独立只是法院独立，而非法官独立。具体表现就是，在独任法官或合议庭行使审判权之外，法律还赋予审判委员会以决定疑难、复杂案件的最终裁决权。同时，在实践中，法院的庭长、院长也有权过问和左右法官对案件的审理；上下级法院则经常地通过请示答复等方式对案件审判进行法庭外的沟通，下级法院往往会按照上级法院的意见进行判决。这些做法都是不符合审判工作的直接性、言词性、程序性和法官经验学识的个性化等司法规律和要求的，从根本上说并不利于司法公正的实现。当然，不能否认这种体制的形成亦有其一定的现实合理性。这就是我国长期以来没有把司法工作看作一项严格的专业性工作，进入司法队伍的门坎不高，以致相当一部分司法人员难以胜任依法独立办案的职业要求，而不得不求助于集体和上级的力量来完成审判任务。因此，要实现法官独立的改革目标，路还很长。但是，我们应当向着这个方向努力。