论行政机关申请人民法院强制执行制度
潘波
【关键词】行政机关；人民法院
【全文】
一、申请人民法院强制执行概述
（一）行政机关申请人民法院强制执行的概念、特征及功能
行政机关申请人民法院强制执行，是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以在法定期限内，依照法律规定向人民法院提出强制执行的申请，由人民法院进行审查并作出是否执行的裁定，从而实现行政决定所确定义务的制度。
行政机关申请人民法院强制执行，是行政强制执行制度的重要组成部分。在我国，行政机关申请人民法院行政强制执行的案件包括两类：一是行政诉讼案件判决或裁定的执行，即公民、法人或者其他组织拒绝履行人民法院生效的判决、裁定的，行政机关可以向人民法院申请强制执行；二是公民、法人或者其他组织拒不履行行政机关作出的行政决定，在法定期限内又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以依照法律规定申请人民法院强制执行；由于此类强制执行并非因行政审判而发生，因而被称为行政非诉执行或非诉行政执行。
一般来说，行政机关申请人民法院强制执行的案件主要有以下特征。第一，案件的起因是公民、法人或者其他组织在法定期限内，不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定所确定的义务。第二，案件的申请人是没有行政强制执行权的行政机关，被执行人是公民、法人或者其他组织。第三，案件执行的内容是行政机关作出的具体行政行为，即行政决定。而且该行政决定还要有可执行的对象，包括对物和行为的执行。第四，案件执行的目的是保障没有行政强制执行权的行政机关作出的行政决定得以实现。由于承载具体行政行为内容的行政决定没有进入行政诉讼程序，因而不同于人民法院对经过行政诉讼判决维持的具体行政行为的执行，后者虽然实际执行的仍是具体行政行为的内容，但该具体行政行为已经过人民法院裁判，转化为司法决定。这是行政非诉执行案件与行政诉讼执行案件的本质区别。
行政机关依法申请人民法院强制执行，由人民法院对其申请以及行政决定进行审查和裁定，该制度设计的现实功能有三个方面。
一是规范功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于规范强制执行行为。行政决定是否合法，是否必须动用公权力保障其执行，涉及到公权力和私权利之间的博弈。经过人民法院审查，发挥司法机关对行政权力的规范和监督作用，有利于减少强制执行中的盲目性和非理性，尤其是避免因地方政绩工程而带来的冲动，使行政机关在公权力行使过程中更加慎重。
二是保障功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于保障当事人的合法权益。在申请人民法院强制执行制度中，不经过司法机关的审查裁定，没有行政强制执行权的行政机关所作的行政决定及其确立的义务就不能实现。由地位相对超脱的第三方即人民法院来审查行政机关的申请，判断行政决定的合法性，可以在一定程度上降低甚至避免行政机关权力滥用的可能性，从而保障当事人的合法权益。
三是维护功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于维护公共利益。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，必然不利于公共利益的实现，因而需要国家公权力的介入。依法没有行政强制执行权的行政机关，申请人民法院对行政决定进行审查并作出裁定，有利于及时启动强制执行程序，促进行政目标的实现，维护公共利益。
（二）行政机关申请人民法院强制执行的性质
我国学术界和实务部门对行政机关申请人民法院强制执行的性质，存在不同主张。从世界范围来看，行政强制执行权的设定和实施，以及行政强制执行制度的运行状况，在一定程度上取决于对行政强制执行权性质的理解。目前，一些国家和地区行政强制执行权的配置和实施主要有三种模式。
一是行政机关自行强制执行模式。该模式集中体现在以德国、奥地利为代表的大陆法系国家。主要特征是，作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，或者由专门的行政强制执行机关负责执行。我国台湾地区也实行行政机关自行强制执行的模式。例如，台湾“行政执行法”第4条第1款规定，行政执行，由原处分机关或该管行政机关为之。但公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送 “法务部”行政执行署所属行政执行处执行之。
二是司法机关强制执行模式。在普通法系国家，行政强制权被理解为司法权范畴而非行政权范畴。当行政相对人不履行行政法义务时，为了达到行政目的，法律规定行政机关可以请求司法机关用国家强制力保障所需状态的实现。例如，在美国，行政机关在两种情况下可以向法院提起执行诉讼。一是法律对行政决定完全没有规定执行的手段。如果当事人不履行行政决定确定的义务，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定。二是法律规定当事人不履行行政决定时，行政机关可以采取行政罚等手段实施制裁，但是没有赋予行政机关直接执行的权力。在行政罚款手段实施后，当事人仍不履行行政决定和行政罚所确定的义务时，行政机关只能向法院提起执行诉讼。法律只是在紧急状态等少数情况下，才授权行政机关可以直接强制执行。
三是折衷模式。该模式下，当事人不履行行政决定所确立的义务时，行政机关既可以自行强制执行，也可以申请司法机关强制执行，但什么情况下可以由行政机关强制执行，什么情况下必须申请司法机关执行，要有法律、法规的明确规定。这种综合执行模式可分为两种类型，即以司法机关强制执行为主、行政机关强制执行为辅，或者以行政机关强制执行为主、以司法机关强制执行为辅。例如，在法国，为确保行政决定所确立的义务得到履行，法律规定司法机关可以对义务人施加刑罚，依靠义务人对刑罚的恐惧来促使其自动履行。如果法律对某项行政义务不履行没有规定处罚内容、或者在情况紧急下需要即时强制时，行政机关可以直接强制执行。
上述几种模式的存在，除了历史、国情等因素外，更重要的原因是基于对行政强制执行权性质的不同认识。一般认为，普通法系国家把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家则把行政强制执行权看成是行政权的一部分。由于我国实行的是折衷模式，人们对行政机关申请人民法院强制执行的性质认识不一，有观点认为是行政权性质，也有人认为是司法权性质，还有观点认为行政非诉执行兼具有行政权和司法权的双重属性，是具有准司法性质的司法行政权。我们认为，行政机关申请人民法院强制执行，与行政机关的自行强制执行，都属于行政权的延伸。
从内容上看，强制执行的内容是行政决定所确定的义务，而非司法裁定确定的义务。进一步说，强制执行是对具体行政行为的执行，而不是对司法行为的执行。人民法院的审查和裁决，是对行政决定的肯定或否定，肯定之后所作出的予以执行的裁定，是对行政决定的进一步认可。
从行政决定的效力来看，一般认为，具体行政行为一经产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。无论是行政机关组织实施的强制执行行为，还是人民法院组织实施的强制执行行为，都是一种具体落实行政决定的事实行为或者二次行为。行政行为的执行是行政行为效力的具体体现。
从权力性质上看，行政本质上是一种执行行为，而司法则被认为是一种解决纠纷的活动。一般意义上的行政是对法律的执行，而行政强制执行是对具体行政决定的执行，行政强制权是行政权的具体表现，因而把强制执行权界定为行政权的延伸，是与行政权的性质相符合的。
从主体来看，虽然在一些国家，司法机关不同程度地参与了强制执行活动，但这种参与主要体现了司法权对行政权的监督和制约。如果把行政强制执行作为一个动态的过程来看，司法机关只是参与了这个过程中某一阶段或某一环节的活动。司法机关参与这种活动是为了监督行政权，使行政权的运行更加理性和慎重，我们不能因为司法机关的参与就将强制执行权界定为司法权。
（三）行政机关申请人民法院强制执行的制度依据
行政机关申请人民法院强制执行的制度依据，主要有法律，行政法规，司法解释，以及法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件。此外，一些地方性法规、规章也会根据上位法，对行政机关申请人民法院强制执行作出规定。
1.法律
规定行政机关申请人民法院强制执行的法律主要有三类。
一是《行政强制法》。行政强制法第5章对没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行作了专门规定，内容涉及申请人民法院强制执行的主体、范围、条件、期限，人民法院的管辖、受理、审查、裁定、实施，强制执行的费用等。
