论社会救助制度中的行政给付程序

喻少如

　　一、社会救助行政给付程序构建的必要

　　根据《社会救助法（草案）》[1]第3条，社会救助是指“国家和社会对依靠自身努力难以维持基本生活的公民给予的物质帮助和服务”，其中国家的帮助被称为行政给付，社会救助程序主要是指其中的行政给付程序。在我国，不少学者认为行政给付程序问题并不重要，实务上对行政给付程序的重要性和特殊性也欠缺重视，如在被誉为我国首部地方性行政程序规定的《湖南省行政程序规定》中只规定了行政给付行为，并且将行政给付行为纳入统一的行政执法程序中（第54条），并未单独就行政给付程序作出规定。显而易见，这些观念有失偏颇，并未体认到行政给付程序在构筑现代社会救助制度中的地位和功能。进而言之，不管是中央或地方，统一的行政程序法典的制定固然必要，但是，“个别行政领域行政程序所具之特质部分，殊难以统一行政程序法作一般性的规范……从行政程序法制之长期的发展方向来看，针对个别行政领域之特质而健全个别行政领域行政程序法制，应是最重要之课题。”[2]

　　首先，控制行政给付裁量权的需要。在行政给付领域，权力的色彩较为淡化，而更多显现的是以经济力量为后盾的行政作用，因而人们常常以此作为给付行政法律保留相对化的理由。其实，“政府在福利的给付者（援助人）和福利的受益人（贫穷的陌生人）之间是左右逢源的，政府既可以基于‘贫穷人有获得福利的资格’(the poor are entitled to welfare)、福利给付是一种‘权利’而非‘特权’（privilege）的理念来对福利受益人行使福利管理权，也可以基于福利给付的道德义务对援助人的财产实施警察性质的管理权力。”[3]在给付行政的过程中，政府权力不但没有削弱，而且得以强化。面对行政给付过程中可能滥用的行政权力，约束和控制政府滥用福利管理权力的手段或途径大抵有这样几种：(1)确立给付行政中的法律保留原则，通过立法确立公民的福利权利和政府的给付义务等问题；(2)通过契约行政的方式如行政的民营化和社会化来分解和弱化给付行政中政府庞大的裁量权；(3)通过正当行政程序约束给付行政中的裁量权；(4)强化有关行政给付案件的司法审查，以司法权制衡行政裁量权。其中，法律保留制度并辅之以司法审查的手段属于实体控权，这种严格规则模式与通过程序控权的正当程序模式并称为现代行政法两大控制权力模式。在行政权力并不强大，行政权的内容以规制行政为主的时代，行政实体法对行政权的规范是有效的。但在福利国家到来的给付行政时代，行政实体法规制与司法事后审查的局限性也就暴露无遗，显得有点力不从心了，人们理所当然把目光更多投向了重视行政行为过程的程序监控。

　　其次，保障行政给付相对人程序权利的要求。现代的行政给付区别于传统的行政给付，不仅仅在于给付已是相对人的权利而非国家对公民的一种“恩赐”，更重要的是，行政给付相对人不仅有得到给付的权利，而且应该享有“公平对待的权利”和得到“有尊严的给付”的权利。公平的给付和尊严的给付不仅可以实现相对人的社会权等实体性权利，而且可以培养相对人的自立精神，从而达到行政给付的最终目的。然而“富者在权利的实现方面具有优势，而穷者则处于劣势”[4]由于相对人个人因素和社会因素，行政给付相对人常常处于弱势地位，他们难以有效地参与到争取权利的过程中，甚至对于那些程序都不能完全理解。行政机构掌握了信息、资源以及分配权，即使他们是出于善意，要为那些福利申请人考虑，但是如果缺乏有效的沟通、对话以及博弈，仍摆脱不了专断、随意的发生。[5]而且，由于在物质资源和生活环境明显低于普通社会成员的生活条件，这些弱势群体很容易在分享公共服务、参与政治实践以及社会关系交往等诸多方面遭到社会排斥。反对社会排斥，而不仅仅是消除贫困，已是衡量现代行政给付与传统行政给付的标志之一。[6]有尊严的和公平的行政给付制度，无疑也是政府反对社会排斥的有效途径之一，而行政给付相对人的听证权、申辩权、申请回避权、知情权等程序性权利的确认与保障，应该是一个正当的行政给付程序的内在要求。