[二]警惕行政立法中的“民主政治原则腐化”
为了在行政权的运行上正确贯彻和实现以人民主权为核心的民主主义原理，必须强调民主参与的原则，积极推进参与型行政，同时也必须注意防止民主政治原则腐化。当“民主政治原则腐化的时候，人们不但丧失平等的精神，而且产生极端平等的精神，每个人都要同他们所选举的领导他们的人平等。这时候，人民甚至不能容忍他们所委托给人的权力。无论什么事情他们都想自己去做，要替元老院审议问题，替官吏们执行职务，替法官们判决案件”。[22]
“涉及部门利益的行政法规、规章和行政规范性文件草案，应由本级人民政府法制工作机构负责起草，并积极尝试委托专家学者起草”的主张，在很大程度上类似于孟德斯鸠所指出的民主政治原则腐化的现象，应当努力加以避免。
首先，应当正确认识本级人民政府法制工作机构的定位、任务和承受能力。从经验论的角度来看，不涉及部门利益的行政立法几乎不存在，大量的起草工作，将使本级人民政府法制工作机构难负其责，势必导致大量的立法不作为或者立法滞后现象，从而导致一系列的实际工作无法展开。并且，由于本级人民政府法制工作机构的人员并不熟悉各领域的专业，或者熟悉相关专业的人员较少，过分强调由其“负责起草”，对于确保立法质量并不会有多大的帮助。[23]
其次，应当充分认识各部委乃至地方各级人民政府职能部门的法制工作机构的职责，不宜轻易地将本属于它们的职责上收。为了对付立法中的部门利益、地方保护主义之类的弊端，就要尽量将规范设定权上收。这种定式思维在《行政处罚法》和《立法法》中得到了较好的体现，进而在《行政许可法》和《行政强制法[草案]》等法规范的制定过程中也较为明显地凸现出来。[24]笔者一贯认为，这种倾向不仅不符合世界性的分权潮流，而且与分权制衡的宪政和法治原理在本质上是不一致的。将起草的职责上收，不利于调动有关人员的积极性和创造性，也不利于整个行政系统的协调和整合。
再次，应当正确理解并在行政立法中科学反映“部门利益”和“地方利益”。需要认真研究所谓“部门利益”或者“地方保护主义”，将立法政策层次的利益反映与行政执法过程中的自私自利区分开来。立法既然是一种“公共产品”，它当然应该具备广泛的民主性和公益代表性。正是基于这种民主政治原理，现代国家都倡导并且积极推进广泛吸纳民意的所谓“开门立法”，并确立了一系列相互配套的制度。其中，听证会、座谈会、专家论证会乃至草案的公布和公众评议等，都被认为是现代行政程序法上的重要程序和制度。那么，所谓“部门利益”或者“地方保护主义”的主张，也应当作为一种利益或者某阶层利益的反应来把握，关键要看能否建立和健全有关制约机制，尤其是在于能否真正实行“开门立法”并完善有关审查机制。
最后，应当在下放起草权限和责任的基础上，强化和完善有关的审查和监督工作。“未提交或者未通过法制工作机构审查的行政规范性文件，不得发布实施。”这种主张未免太机械，可操作性也较弱，难以在实践中真正实施。“行政规范性文件”数量繁多是众所周知的事实，法制工作机构往往难以对其担负起认真审查的职责。并且，规范性文件之中既有抽象的，也有具体的，对于那些性质上更接近于行政行为的规范性文件，法制机构予以一一审查，将难免流于形式，因而其意义可能不大。
此外，“专家立法”是近年来中国立法的一种新趋势，某些知名的法学教授在立法活动中颇为活跃，俨然成为立法机关的常客。其实，所谓专家不止是指学识渊博的学术型专家[法学家]，也包括具有丰富司法实践经验的法官、律师等实务型专家[法律家]，更不能忘记了其主要力量是行政机关的公务员。在这种意义上，提倡和推进专家立法不仅是必要的，而且也是确保立法的民主性、科学性乃至权威性的内在要求。很显然，这种专家立法是必须长期坚持的。然而，如果将“专家立法”狭义地理解为“学者起草”或者“律师起草”立法文本的时候，问题就不一样了。笔者认为，在某个领域、某个具体的阶段，以学者起草或者律师起草乃至其他行业的人员起草有关立法文本，以补充法定的立法机关在有关领域或者阶段立法资源的不足，是可取的；但是，如果将这种本来应当定位为补充性立法的方式泛化为一般立法方式的话，则是值得商榷的。概言之，“学者起草”不是行政立法的发展方向。[25]
[三]以正当程序的理念进行权力配置
