论科学、民主的行政立法
杨建顺
【摘要】现代国家的行政法必须是多元价值和利益的体现。作为规定行政主体和行政相对人的关系的法，行政法必须以实现国家公共利益为目的，同时为维护公民的利益，减少摩擦、冲突和抵抗，公正地调整行政主体和行政相对人之间的关系; 作为规定行政过程中诸种关系的法，行政法必须全面体现各方利益诉求，包括行政系统内部的部门利益和地方各级行政机关的地方利益。科学、民主的行政立法，须强调参与型行政的理念，在确保各类参与途径畅通，建构相应的救济保障机制的同时，注意避免“民主政治原则腐化”，以正当程序的理念进行权力配置。
【关键词】公共利益；利益均衡；参与型行政；民主政治原则腐化；正当程序
【全文】
一、利益多元性与行政法政策学
在现代国家，价值和利益呈现出多元化、复杂化的趋向，各种权利和利益的主张具有较强的发展变化性，因而调整各种权利和利益的基准往往并不一定就是客观的。[1]这就决定了现代行政在面对人民的诸利害对抗时，一方面要致力于调整诸利害的客观基准的探索和具体执行[法规范形成和执行过程]，另一方面又必须基于极具政策性判断的基准来调整诸利害[政策形成和纠纷解决过程]。无论是否存在客观基准，现代国家都不会也不应当允许行政面对诸利害对抗而袖手旁观。建构科学、民主的行政立法机制，基于“公共利益的需要”作出政策性判断，成为行政实务得以公正而有效展开的重要基础性支撑。
确立国家政策，编制国家和社会发展总体规划，积极能动地推进国家的立法、司法和行政制度的创新，均衡和实现各种正当的权益，推动经济、科学、文化、教育、环保和福祉等，各行各业协调发展，实现国家和社会的福祉及正义，都是现代行政的重要使命，都是“公共利益的需要”所指向的具体内容。基于该“公共利益的需要”，现代行政被赋予广泛的行政裁量权———包括行使准立法权、准司法权和狭义上的行政权的极为广泛的裁量权能。⑵其中，作为准立法权的行政立法权，必须以各种利益的均衡和比例原则的适用为前提，必须在对各种权利主张进行充分的分析、考量和尊重的基础上来把握。“公共利益的需要”是行政裁量权的逻辑起点和价值归宿。应当对传统的公共利益优先原则予以修正和完善，做到对每一种行政活动[而不是仅限于狭义的行政行为]进行公共性分析，以判断其是否符合公共利益。这就要求全面、客观地把握现代行政法构造的特殊性质，有必要导入一种新的方法论———行政法政策学。
所谓行政法政策学，是指着眼于行政的自身规律性，以相关法规范的宗旨、保护法益、制度旨趣等原则、原理为价值判断的基准，对相关原则、原理乃至具体的法规范条款进行法解释论层面的探讨，确立不同领域、不同层面的不同准则，以确认各种具体行政活动的使命以及实现该使命的正当性、必要性和可行性等为目的的实践性科学。[3]科学、民主的行政立法与决策，应当是对行政自身规律性的反映，是对相关法规范的宗旨、保护法益和制度旨趣的体现和落实，是对各领域、各层面的诸种利益诉求的发现、尊重和实现，故而应当是行政法政策学的全面适用。
二、行政立法的参与和利益表达
[一]参与型行政理念与行政立法
行政主体在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行等行政过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度，称为参与型行政，亦称互动型行政。[4]正当程序的原理强调对参与程序的保障，通过参与程序的设定和运作，尽可能广泛地听取具有多元价值观、处于不同利害关系中的个人以及集团的意见，以求得对各利害关系人之间的利益加以调整。行政立法过程的民主参与机制强调通过疏通利益表达的渠道，实现宪法上的“参政权”，必须坚持和保障公正程序，同时应注意避免将民众参与行政过程作扩大化解释，尤其应当警惕“民主政治原则腐化”。
根据传统的三权分立的精神，政策应该形成于权力机关，执行于行政机关，裁判于司法机关。在这种意义上，行政的作用仅仅体现为“执行”。在现代国家，人们对福祉的不断追求，导致行政权力运作的专业化、技术化并不断渗透到社会生活和经济生活的各个领域，决定了传统上专属于代议机关的立法权逐步转移为行政权力，这就相应地削弱了代议机关通过法律对行政权进行支配的力度。于是，寻找和确认替代性或者弥补性的规范、制约机制便成为必然和必须的了。
