法律保留的原理长期以来成为各国行政法学研究中的一个非常重要的课题。[14]然而，现代国家中行政使命的扩大化，决定了在许多情况下不能墨守成规，更不应主张对公权力实行“凡是法律未明确规定或授权的，都应当禁止，法律有明确规定或授权的，都应当严格执行”的法律的全部保留说，[15]而要允许行政积极能动地有所作为。当然，行政立法毕竟不同于法律，由于其往往欠缺权力机关作为民主监控手段的程序性制约，有关如何在程序上对其加以完善的问题，在行政法制建设和行政法学研究上均具有极其重要的地位。程序正义的三种基本类型[16]在各自的范围内都是符合正义的。正义的程序虽然并不必然导致公正的结果，但要获得公正的结果，程序正义是必须的，是不可或缺的。公平、正义的立法程序的正确运用，有助于人们最大限度地制定出公正的法规范。
行政立法程序包括内部程序和外部程序：内部程序是指行政立法主体实施行政立法行为前后的各种准备工作和一些例行手续工作等，完全由行政立法机关内部行为程序规则支配，与行政相对人不发生直接关系的程序；外部程序是指行政立法机关与行政相对人就有关行政立法问题进行直接接触的程序。为了制定出符合民意的、内容合理的规范，应当致力于内部程序和外部程序的建立和完善。关于制定程序，有的国家有一般性规定，有的国家则没有一般性规定，但总的趋势是各国正致力于这方面法规范的完善。在各国现行的法律中，有的要求在进行行政立法时事前经过审议会咨询，充分听取审议会意见；有的要求召开听证会，听取有关人员及一般公众的意见；有的要求征得国会的事后承认等。作为一般制度的行政立法事前程序，在各国的情况更是各不相同。[17]
在我国，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》同时颁布施行，为行政立法带来一系列重要的转机，象征着行政立法的规范化和制度化已进入一个新的阶段。根据这两个条例的规定，行政立法的程序基本得到统一，即行政法规和规章的制定都必须遵循立项、起草、审查、决定和公布、备案共5个步骤。此外，两个条例都规定了解释权及其相关的程序，所不同的是，《规章制定程序条例》进一步规定了规章的监督和处理问题，并规定了制定机关清理、修改或者废止的义务，而《行政法规制定程序条例》中却不存在相关规定。这一点需要予以充分的关注。[18]
行政立法的公布也是对行政立法进行程序控制的一种途径。根据现代法治的原理，任何法规范要发生效力，都必须公布，同样，公布也是行政立法的生效要件之一。行政法规范要获得公众的认同并通过有关部门的执法行为得以有效实现，就必须使公众事先知晓其应该遵守的行为规则及所负义务的内容，并了解其所享有的权利。行政立法，由有权的行政机关经过合法的程序制定并署名，通过一定传媒予以公布，被认为一般国民已经周知时，从预定的实施日期开始对国民具有现实的拘束力。这已经成为各国普遍采用的行政立法控制手段之一。在这方面，中国已呈现出规范化、统一化和制度化的倾向，是值得肯定的。合法公布的行政立法，通过施行而具拘束力。
五、行政立法的保障机制
[一]行政立法内容的复杂性、专业性和技术性与保障机制
20世纪以来，行政既要根据法律规定的广泛的行政裁量而实施，又要根据行政的本来职能而有计划地展开。即使在法治行政原理之下，为使一般国民都能够比较容易地理解法律的精髓，比较理想的做法只能是在某种程度上保持法律规定的简洁精练。[19]行政机关在实施这些行政的过程中，为了实现法的目的，给这类广泛的行政裁量以范围的界定，通过行政立法及准立法的形式，使其内容标准化，或者根据实际情况制定计划，设定行政活动的具体目标，根据这些目标或者标准，实施个别、具体的行政活动。现代国家中的许多法律，都限于对应该实施的行政措施的目的、要件及内容作出大纲性、方针性规定，而将有关具体事项的实质性内容的规定，交付各个行政部门，即委任给行政权来具体制定。
贯彻科学立法的原则，要求行政立法机关必须注重调查研究，遵循经济和社会发展规律，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，切实保障行政相对人的基本人权和公平行政，尽可能地以最低的成本制定出最高质量的行政法规范。对这一原则的贯彻实施，一般体现为时效制度、代理制度、成本·效益分析制度和防止行政恣意的制度。其中，成本·效益分析制度成为近年来中国行政法学理论研究中的一个热点问题。需要强调指出的是，行政立法领域不同于经济学领域，同样称之为的成本·效益分析制度，相关的指标体系乃至评价机制上存在很大的差异。从理论上讲，行政机关在立法之前，对拟制定的法规法必须实施成本及通过该立法将可能取得的效益进行分析，以求降低成本，提高效益。行政立法必须能够得到最大的经济效益，如果有花费较少的方案可供选择而行政机关没有选择，则必须说明理由。当然，行政立法的效益不仅仅限于经济效益，在很多方面则体现为社会效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。很显然，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。例如，《行政许可法》第11条规定不仅对行政许可的设定具有总体上的指导意义，而且也是行政立法以及其他行政领域应当坚持的一项重要原则。不过，在实务层面，如何贯彻这一原理，尚是一个值得认真探索的课题。
