其结构与机制大致如下:
1.党委:是领导核心。总揽全局,支持各方独立负责、步调一致地开展工作。
2.综治办:具体牵头、协调。
3.人民调解:是“第一道防线”。为大调解奠定群众基础、思想基础。
4.人民调解、司法调解、行政调解:是体系的三根支柱。
5.“三位一体”:是大调解的灵魂。三种调解整合,相互补充,相互衔接。
(二)多元的处理方法
各地都有自己的做法。但典型的,如海安县的“调解十法”。
1.类案集中调解法。对同区域发生的农村承包合同、民工追索报酬、一名原告状告多名被告、多名原告状告一名被告等案件,召集同类案件的所有当事人一起调解,有时一次可以解决10多个案件。
2.现场“清障”调解法。许多农村民事纠纷案件因界址、引水、通行等矛盾引起,该院在审理中深入村组、农家、田间地头,摸清“导火线”,从源头上清除障碍,使纠纷迎刃而解。赢得了不少“认死理”的当事人的信任,大大提高了调解率。人民法庭涉农案件的调解率高达85%。
3.舆论引导调解法。对涉及道德评价的案件,选一些比较典型的案件在被告所在地调解,请德高望重的乡亲和记者到场,利用亲情和舆论的影响,促使被告主动接受调解。一些被告因怕乡邻“戳脊梁骨”,常常主动找法官请求调解。该院人民法庭审结的某些案件,大多7天内调解结案。
4.“冷却”择机调解法。对因家庭矛盾、邻里纠纷等一时负气引发的案件,不急于结案,而是先钝化矛盾,再选择最佳时机调解。2006年,人民法庭审结的此类离婚案件经调解全部和好。
5.亲情感化调解法。利用家庭成员以及关系密切的亲戚、同学、战友说服劝导,用亲情感化,缓解矛盾,使双方互谅互让,接受调解。注意选准“中间人”,能起到事半功倍的效果。
6.整体联动调解法。整合法院的力量,与全县大调解机制对接,与乡村组织和人民调解员联动。人民法庭负责乡镇人民调解员的业务培训,每季度召集一次联席会议,共同研究调解工作中的新情况、新问题。在个案审理中,请人民调解员到场协助,找准纠纷的症结,有的放矢地调解。
7.保全促进调解法。对有履行能力而又拖欠债务不予偿还的当事人,及时采取财产保全措施,促使其接受调解。2006年,某人民法庭凡采取财产保全的案件,全部实现了调解结案。
8.求同存异调解法。有些民事纠纷案件难以完全查明事实、分清责任。对此,该院法官在不违反法律禁止性规定和当事人自愿原则的前提下,着眼于化解主要矛盾,不纠缠细枝末节。
9.附加条件调解法。在说服权利人让利的同时,调解书中增加约束性条款,促使当事人自觉按时履行调解书义务。2006年,该院采取这种方法调解结案的案件,被告全部自觉履行了义务,没有一件进入执行程序。
10.案例提示调解法。用同类案件的生效裁判文书提醒当事人接受调解。法官在调解中将类案生效裁判文书提供给当事人,既消除了当事人与法官的对立情绪,又使其口服心服地接受了调解。人民法庭利用这种方法调结的“两上缴”案件超过100件。[6]
(三)多元的优势
当然,就大调解而言,其优势体现在以下几个方面:
一是统一受理。调解中心设立一个窗口对外,统一受理案件。在受理内容上,除婚姻、家庭、邻里等常见性民间纠纷外,将在体制转轨、经济发展和行政管理过程中涉及不同主体、不同领域、不同性质的民事争议、行政争议以及除由专门机关专属管辖的其他争议都纳入调处范围。
二是集中梳理。调解中心受理矛盾纠纷后,按种类、性质登记,并进行集中“会诊”,根据不同性质、涉案范围及复杂程度,确立具体管辖部门,填写矛盾纠纷移送单,明确调处单位、时限等,分流有关职能部门或下一层次的调解组织调处。
三是归口管理。有关职能部门或调解组织对调解中心交办的案件,必须在规定时间内调处终结,并向调解中心反馈结果。确因具体情况无法调处或调处无效,按规定程序回流至调解中心,由调解中心直接调处。
四是依法办理。调解中心坚持自愿、平等和尊重当事人诉讼权利的基本原则,参照司法审判程序设立调解庭,制定相应调解规则,在充分听取当事人的辩护和职能部门意见的基础上,依法合情合理调处。对法律有明文规定,经多次调解仍存在较大分歧的矛盾纠纷,按法定程序告知当事人通过司法途径解决。
五是限期处理。一般民事纠纷,村、企事业单位、部门调解机构应在10日内办结或向上移送;重大复杂或跨地区的矛盾纠纷20日内办结(特殊情况的两个月),从制度和责任上保障矛盾纠纷能得到及时调处。
(四)多元的社会效果
除此之外,大调解以及“诉调对接”新机制的实施,不仅方便了群众,解决了诉讼难的问题,而且实现了大调解工作为法院“减负”的效果。据了解,南通市的各级调解中心从建立至今,不仅已经处理了各类纠纷70500多件,调处成功率达到96.8%,大部分乡镇90%以上的矛盾纠纷在村一级就得到了化解,基本实现了“小纠纷不出村,大纠纷不出镇”,因为矛盾激化而升级为刑事案件的比例也大大减少。而且,自从实行了公调对接、检调对接、诉调对接新机制后,2005年全市法院受理的家庭、婚姻、邻里、劳资、合同等方面的民事纠纷比去年同期下降了5.35%,诉讼调解结案率达28.45%;全市检察机关参与调解中心化解矛盾纠纷800余起,防止群体性事件120余起,连续3年信访量呈下降趋势,检察环节实现无越级上访和集体上访;全市公安机关直接或参与调处矛盾纠纷5.48万起,调解成功率为96.9%,因纠纷引发的案件同比下降54.8%,矛盾纠纷得到合理分流和有效调处,基层警力疲于应付的现象明显改变。