论农村纠纷的多元解决机制
李浩;刘敏;方乐
【摘要】“大调解”制度的兴起，一方面的确能够为社会转型期的中国基层农村社会提供多元化的纠纷解决机制，进而及时化解基层社会的矛盾，稳定社会秩序，完成国家对基层社会的控制与治理；另一方面，这一制度兴起的背后，实际上又折射出了整个社会转型时期中国司法的政法模式与治理逻辑。
【关键词】农村纠纷；多元；解决机制；非诉讼
【全文】
引言
由于关系到基层社会的秩序整合与稳定，乡村社会中各种方式的纠纷解决机制无疑是社会主义新农村建设中非常重要的一项非物质性公共品。在农村社会中，除诉讼之外，有许多政府的和民间的纠纷解决机制被大量运用，而这些往往才是人们解决纠纷的主要方式。但是，由于这些方式更多地独立于国家法律的运作之外，因而历来又不太被人们所关心，这样，就很少有人将纠纷解决机制，尤其是非诉讼的纠纷解决机制当作公共品，遑论在制度设计上为农村提供多元化的纠纷解决途径了。显然，我们已不能再对这一真实而普遍的农村社会现况视而不见。实践表明，由于目前诉讼具有某些缺陷，比如诉讼费用昂贵，农村本身的特点，仅仅依靠诉讼并不能有效地、永久性地解决所有的农村纠纷。在纠纷解决领域，国家提供的公共品已远远无法满足当前农村社会的实际需求。[1]
近些年来，多数农民在发生民事纠纷时还是不愿去“打官司”，而更多地采取其他方式解决纠纷。如人民调解委员会主持的调解，长辈主持的调解，乡镇派出法庭、司法所、派出所主持的调解，村委会主持的调解等。这些对农民而言都是一种非物质性公共品。相对于广大农村而言，这一方面的公共品供给还很不足。为此，就要求基层社会提供多元化的纠纷解决机制，既能够使老百姓消费得起，又能够给他们带来实惠。
遗憾的是，对于这一类公共品的供给，目前主要停留在国家单向化的制度努力上，停留在政府推进上。这往往导致了冲突与再冲突在变法与法治的悖论中循环往复。然而，法律现代化的完成要依赖于乡土社会纠纷解决机制的现代化。但乡土社会的纠纷解决机制绝不是一个可以由国家权力改造并进行化约的技术性问题，而是一个综合的社会工程。它需要促进乡民、村社形成自由联合体，并引导、改造国家诉讼机制，需要乡土社会与国家之间良性互动和“反思性整合”。为此，政府必须负起责任，在“文化扶贫”、“送法下乡”、社区民主建设、纠纷解决的多元机制和途径等基础性非物质性公共品供给上发挥优势。
这一点，南通走在了江苏全省乃至全国的前列。
自2003年以来，面对日益增多的新的社会矛盾纠纷，原有的调解机制显得无能为力。特别是在农村，传统的乡（镇）、村、组三级民调网络，对于涉及许多部门新的矛盾纠纷，明显缺乏权威性和协调能力，民调队伍也因此不断弱化。[2]有鉴于此，南通市通过“党委政府领导，政法综治部门牵头协调，职能部门共同参与，社会各方整体联动”的方式，形成了集控制、调解、处置于一体的工作格局。由于这个办法源于人民调解，但又对传统的调解有重要的突破，“大调解”因此得名。南通的这个做法刚提出，就引起了江苏省委的高度重视，并积极总结推广。几年来，“大调解”机制运作的实际效果表明，通过加强大调解工作的组织领导，推进大调解网络建设，完善其运行机制，如今大调解机制已经成为维护南通社会的稳定，为党政领导分忧，为人民群众解愁的新工作模式。
“大调解”机制在解决纠纷、化解社会矛盾上的优势凸显出来以后，作为发挥纠纷解决重要功能的法院也积极、主动地参与进来。近年来，南通市两级法院在注重发扬诉讼调解的传统优势的同时，又不断给其注入新的内涵和活力，积极探索和实践出了诉讼调解与“大调解”对接的运作模式，并取得实效。例如，在日常的审判工作中，南通两级法院抓好立案调解、强化庭前调解、立足当庭调解、重视听证调解，利用法官制度改革的有利条件，重新划分民事法官的职权，尝试将庭前、庭后的调解工作分给专门的调解法官或法官助理负责和完成。同时不断创新诉讼调解工作方法，该市法院先后探索出诉讼调解的“沟通三法”、“圆桌调解法”、海安法院的“调解十法”、通州法院的“艺术调解八法”等行之有效的调解方法。
与此同时，南通两级法院还积极探索、实践和创新诉讼调解与“大调解”对接的有效途径，确定了“两调”衔接工作的指导思想、组织机构、目标任务、具体工作重点和要求。为实现机制联动对接，全市法院与社会有关部门建立了培训、庭审旁听、陪审、联席会议、大调解协议评阅、社会矛盾纠纷排查和预警等六项制度。对调解中心调解不成、当事人提起诉讼的纠纷，做到就近立案、口头起诉、当场调解、诉讼费缓交、假日调解、优先执行。如今，南通已形成了一个系统健全、机制完整、程序规范的非诉讼纠纷解决网络。
或许有人会说，讨论诸如“大调解”与“缓解法院的案件压力”的关系本身可能是个假问题，因为它在中国的现实意义并不大。是的，应当承认，期望“大调解”机制的推行能够使当前案件压力较重下的中国法院的审判工作“打个翻身仗”，或彻底地“改头换面”的确也是不切实际的；但正是（也只能是）通过这种实证调查和经验性的分析，我们才可以找寻到问题以及问题背后可能更为真实、更有说服力的原因，从而避免以传统的或西方的经验来虚构或者寻找所谓的中国的问题以及提供解决这些中国问题的方法。换言之，破解中国式命题（比如如何缓解当前法院的案件压力问题）所需要的知识注定是细微的、琐碎的，是地方性的、“有中国特色的”，甚至还可能带着“泥土的芳香”；为此，只有“在实证研究的基础上，（才可能）更全面地理解我们所面临的问题，尽可能地预见和理解我们提出的解决问题的药方可能带来的种种后果，从而（才可能）作出一种利更大、弊更少的选择。”[3]相反，如果错误地认识了因果关系，那么提出的方案便不可能真正解决问题，甚至还会浪费资源、误导群众、增加负担。例如，就“大调解”机制而言，我们的调查表明，它不仅影响到了法官的审判和调解情绪，而且还增加了法院的行政化以及司法的治理化。进一步，只有深入现场，我们才能真切感受到整个社会涌动着的那些对于中国司法改革“隐而不发”的态度，而正是这些态度以及态度之间，比如学者、法官、政府与民众四者之间，又比如不同经济状况地区的民众之间，再比如城、乡法官之间，还比如男性法官与女性法官之间的差别，才是提供制度或规则的正当性与合法性支持，制约制度或规则效能的发挥，甚至导致制度或规则失效的关键性因素。因为在很大程度上，特别是在广袤的中国基层社会，态度决定一切。
