事实上，强制性行政行为和非强制行政行为是可以相互转化的，而非强制行政行为制度化的一个至为重要的实践效果就在于：通过成文的制度减轻了包括行政处罚等在内的强制性行政行为在行政活动中的比重。在一个行政指导的范例中，桦甸市工商局“向豆制品加工厂作坊的业主们宣传了商标在市场经营中的重要作用，并和业主们多次研究干豆腐商标图样及申请商标注册事宜。……2006年11月桦树乡豆制品协会的‘善林寺’商标注册证下发”。[4]其实商标问题本就是工商部门的职责所在，工商部门通过行政指导的方式履行职责的主要意义则在于：用“引导相对人注册合法商标”的非强制行为去替代“惩罚相对人无商标或商标违法”的强制性行为。工商部门不管是采取强制的惩罚行为，还是采取非强制的指导行为，都能够完成自身的职责，但采取非强制的方法显然比强制方法效果更好——从相对人的利益和心理认同上看，行政主体引导相对人从事合法行为无论如何总要好过于等相对人违法之后再对其进行处罚。就此而言，吉林市工商局制定的《守法经营提示制度》和《规范经营劝导制度》都是旨在引导相对人从事合法行为，从而减少由相对人违法所带来的行政处罚。于是，“实施非强制行政管理以来，分局的行政处罚立案数明显下降，由2004、2005年的平均150件，下降为2008年的73件，其中大要案件占案件总数的80%以上，案件类型结构得到明显改善，案件执行率也大幅上升，由以前的72%上升为93%”。[5]可以说，非强制制度促进了行政实践中强制性行为向非强制行为的转化——非强制制度能够将行政主体的非强制行政行为硬性地固定下来，使其不再是行政主体可以选择的事项，不再是可为可不为的自由决断事项，而是必须实行的制度性要求。因此，只有通过制度化才能真正实现学者所主张的“非强制行为应当优先于强制行为付诸实施”的原则，{7}(P95)从而也就能相应地减少行政处罚等强制性行政行为所占的比重；而强制行为比重的降低又能减轻那种通过行政处罚和行政强制措施来为政府“创收”的弊病。[6]
二、非强制行政行为制度化的规范内容考察
2005年，泉州市工商局制定了《泉州市工商行政管理机关行政指导程序规定》和《泉州市工商行政管理机关行政指导评估暂行办法》等规范性文件；2006年以后，吉林市工商局制定了《吉林市工商行政管理局实施非强制行政管理程序暂行规定》和《吉林市工商行政管理局非强制行政管理项目评估暂行办法》，以及包括《吉林市工商行政管理局行政信息公开制度（试行）》等在内的十项工作机制。本部分将对这些非强制制度的规范内容进行考察。
（一）现行非强制制度规范状况概览
现行的非强制制度都是按照不同的非强制措施或者说非强制的行为类型分别制定的。下表列举了吉林市和泉州市已经公布实施的所有非强制制度文本：（见表1）。
首先，从概念界定上看，非强制行政行为具有显著的包容性——“非强制行政行为”本身就是一个表述特征的类型性概念，只要一种行政行为不具备强制性，并且其目的是行政主体主动为相对人谋取利益，即可称之为非强制行政行为，也就是说，非强制行政行为是一系列同时具有非强制性和授益性的行政行为的总称。在这个意义上，非强制行政行为的具体方式是开放性的，行政主体在实践中可以创造出无限多样的具体非强制措施，因此，不仅广为人知的行政指导、行政奖励、行政调解等属于非强制行政行为，行政机关自行摸索的登记事务导办行为、查处违法教导行为、规范经营劝导行为等也都属于非强制行政行为的范畴。因此，吉林市和泉州市在制度规范中所确定的行为类型皆处于非强制行政行为概念的涵摄范围之内，符合其基本特征、适用其基本规律。
其次，从规范形式上看，吉林市工商局的十二项非强制制度都是通过规范性文件的形式表现出来的，具备条、款、项等规范文本格式；而泉州市工商局的四项非强制机制则是以内部“意见”的形式发布的。尽管这些“意见”也说明了非强制机制的定义、原则和程序等事项，但其更多地是用来向下级机关落实工作、提供工作原则和方法的，而非单纯地用来对非强制行政行为进行制度化规范的，如《泉州市工商行政管理局关于落实查处违法疏导制的意见》在第一项中指明： “各县（市、区）工商局要立足于履行行政执法职能，务求建立长效监管机制，坚持属地管理，结合本地实际落实查处违法疏导制，要全面涵盖工商行政管理综合行政执法的各个领域，把保护消费者权益、反不正当竞争、查处假冒伪劣、取缔传销和变相传销以及打击走私贩私、商标侵权、虚假广告和合同欺诈等违法行为，全部纳入查处违法疏导的范围。”这种规定更多地是对下级机关的工作要求，是“对行政指导机关的指导”，虽然此种形式也能对行政主体的非强制行政行为起到约束和规范作用，但其效果显然不及纯粹的制度文本，而且更为重要的是，这四项“意见”均未规定针对违反者的惩罚措施和责任追究程序，而责任条款正是制度化的显著标志。因此可以说，以“意见”的形式规定非强制行政行为并没有做到完全意义上的制度化。
