“现代法治发达国家的行政法典则都由两套不同的体系构成，一套是规范政府行为的典则，另一套是规范行政相对人的典则。” {6}(P7)非强制制度就是非常典型的“规范政府行为的典则”，而非“规范相对人的典则”。关于这一点，作为制度制定者的行政主体也有着清醒的认识：“非强制行政管理对于相对人来说是自愿的、非强制性的，但对于我们执法人员来说就是强制性的，不是可做可不做的，而是必须做的，对违反市局非强制行政管理十项工作机制等相关制度的行为，视为不作为或滥作为，要进行问责，奖优罚劣。”简单说，就是“对外软管理、对内硬约束”。[1]一句话，“非强制行政行为”的“非强制性”是针对相对人的，“非强制制度”的“强制性”则是针对行政主体的，二者并不存在矛盾和冲突。
（二）制度化并不影响非强制行为的柔性和灵活性特征
非强制行政行为最为显著的特征之一就是其柔性和灵活性——行政主体在不同的行政情景中面对不同的相对人可以“对症下药”地实施不同的非强制措施，各种措施之间亦可根据具体情况相互转化，而非像强制性行为那样必须按照既定的制度规定一贯到底。因此，对于非强制行政行为制度化的第二个质疑就在于，制度化“将不利于其机动灵活、柔性温和长处之发挥”，{7}(P71)因为非强制行政行为所固有的特征“决定了立法约束的有限性，立法机关即便制定了规范非强制行政行为的规则，也应当给予行政机关足够的自由，否则，将扼杀非强制行政行为的灵活性与适应性。也就是说，对非强制行政行为进行严格的立法规制既无可能也无必要”。[2]
但是我们认为，从已有的制度文本来看，非强制行政行为的制度化并不影响其柔性和灵活性特征。因为，首先，在原则层面，非强制制度的制定者已经考虑到了柔性和灵活性这一非强制行政行为的核心特征，并将其写入到制度规范当中，作为统领各种非强制措施的纲领和原则。如《吉林市工商行政管理局守法经营提示制度（试行）》第四条规定：“开展守法经营提示应当遵循预防为主、重在提醒的方针，本着方便、及时、灵活、效益的原则，根据执法工作和行政相对人的情况，及时、灵活地采取既能够方便行政相对人，又能够节省双方成本的方式、方法进行守法经营提示。”其次，在实体层面，现行的非强制制度更多地体现为规格性要求而非内容性要求。以《吉林市工商行政管理局查处违法教导制度（试行）》为例，其第六条规定： “开展查处违法教导工作应当符合下列要求：（一）教导对象具有针对性。……（二）教导内容具有合法性。……（三）教导手段多样化。……（四）教导方式人性化。……（五）指导建议具有可操作性。”现行的非强制制度中相当一部分都是这种规格性要求，这类要求不是在束缚行政主体必须采用哪种非强制行为、该种行为必须具有何种内容，而是要求行政主体若实施此种行为应当达到何种标准，从而保证非强制行为的质量，防止非强制行为形式化、走过场、不为相对人提供实质帮助的现象，而并不对其柔性和灵活性构成影响。最后，在程序层面，现行非强制制度中的程序性规定大多是可选择性的而非单一性的。虽然我们在制度文本中仍然可以找到一些单一性的程序规定，如《泉州市工商行政管理机关行政指导程序规定》第十二条规定：“工商机关实施行政指导和对行政指导项目进行评估，不得收取任何费用。”第二十六条规定：“工商机关实施行政指导，应当得到行政相对人同意并在其协助下进行。”但大量的程序性规范其实是可选择的，如其第十七条规定：“行政指导可以采取书面形式，也可以采用口头形式或电子数据等其他合理的形式。”而《吉林市工商行政管理局查处违法教导制度（试行）》第十条的规定则更为明显：“工商机关开展查处违法教导工作可以通过下列途径进行：（一）当场直接进行教育引导。……（二）借助媒介广泛开展法制教育。……（三）召开恳谈会、座谈会、行政告诫会。……（四）发送行政指导建议书。……（五）发送预警通知书。……（六）依托行业组织进行教育引导。……（七）其他有效途径。”可见，现行的制度文本已经充分照顾到并体现出了非强制行政行为的柔性特征，“制度=硬化+僵化”这样的担心对于非强制行政行为制度化而言并没有过多的必要。
（三）制度化能够有效促进强制性行为向非强制行为转化
其实，对于非强制行政行为制度化是否具有正当性，最好的证明就在于其在实践中所表现出来的一系列优势。比如，“将常态行为制度化有三个好处。第一，制度化的行为会给人以可信赖的感觉，可以提高国家机关的公信力。第二，制度化可以进一步科学的规范执法人员的行为，并提高工作效率。第三，常态行为的制度化也就意味着这一行政管理模式被相对固定下来，对于非强制行政管理体系的稳定有着重要作用”。[3]
