其次，“征求意见稿”关于能源主管部门对能源矿产资源的“前置审批”规定也不符合国家“减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”[23]的精神。“征求意见稿”第32条规定：“国务院能源主管部门会同国土资源主管部门依法制定能源矿产资源开发项目准入条件及管理办法。企业申请石油、天然气、核能等关系国家安全和国民经济命脉的能源矿产资源勘探或者开采项目，应当符合能源矿产资源开发项目准入条件，经国务院能源主管部门批准后，向国务院国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证。企业申请煤炭资源勘探或者开采项目，应当符合能源矿产资源开发项目准入条件，经国务院能源主管部门或者其授权的省级人民政府能源主管部门批准后，向国务院国土资源主管部门或者其授权的省级人民政府国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证。”这个规定实际上是在资源行政主管部门的行政许可之前再加一个前置性审批，也就是说取得石油、天然气、核能、煤炭等能源资源的开发权，必须经过资源和能源行政主管部门的双重审批。当然，能源资源作为国家的战略性资源，国家加强管理是完全必要的，但是，是不是管理部门越多、审批环节越多就管理的越好？我国已经颁布了《行政许可法》，按照《行政许可法》的规定，“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”、[24]“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”等，[25]可以设立行政许可权，这绝不是说在这些领域就可以对同一事项设立多个行政许可或者任意设置行政许可。总的来看，我国行政审批体制改革的趋势是尽可能减少行政审批，《行政许可法》的宗旨也是“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”。[26]胡锦涛同志在党的十七大报告中也再次提出要求：“减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。在我国，长期以来，“实施行政许可环节过多、手续烦琐、时限过长、‘暗箱操作’，老百姓办事很难”、“重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管”、“有些行政机关把行政许可作为权力‘寻租’的一个手段”。[27]在资源管理领域特别是能源资源的管理方面，考虑到资源特别是能源资源的稀缺性和其战略地位，设置行政许可是十分必要的，但是如何科学配置审批权限就值得仔细研究了。按照目前《矿产资源法》的规定，“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作”。[28]《矿产资源法》还规定：“开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。”[29]在1998年机构改革后，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。目前在国土资源部由矿产开发管理司、矿产资源储量司和地质勘查司[30]三个司对矿产资源进行管理。2002年后设立的国家发展改革委员会能源局又设电力处、可再生能源处、石油天然气处、煤炭处、石油储备办，行使石油、天然气、煤炭、电力等行业的管理权限。鉴于这一状况，即便是从提高办事效率、防止腐败的角度出发，也应当将审批与发证合二为一，要么将此权限交给能源主管部门，要么交给资源部门，不能将两者分开。对于行政管理的相对人来说，无论是开发利用石油还是煤炭，都是一回事，他不可能将其区分为“资源”与“能源”。
五、结语
中国作为全球第二大能源生产国和消费国，制定一部能源法是十分必要的。由国家能源领导小组办公室等组成的《能源法》起草小组起草的《能源法》（征求意见稿）本着开门立法、科学立法、民主立法的精神广泛征求意见，也是值得给予充分肯定的，事实上，“征求意见稿”也基本涵盖了能源领域的一些基本问题，所取得的成绩是巨大的。但是，毋庸讳言，“征求意见稿”还存在着许多需要加以进一步完善的地方，如果能够广泛听取意见，从中吸纳科学与合理的方面，相信能够制定出一部具有科学性和实用性的《能源法》的。
