此外，尽管前述裁量基准设定中“职能分离”机制已成为一种内在的“他律”因素，但这还远远不够。在行政系统内部，为了确保裁量基准制度的有效运行，还必须建立相关的评议考核、责任追究、责令说明理由制度和报备审批程序等制度。这些制度的联动，相当于裁量基准制度而言也属于行政系统内部的“他律”因素。如，山东省淄博市人民政府办公厅发布的《淄博市规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》[42]第5项专门规定了“建立评议考核制度”；《南京市文化局(市文物局)行政处罚自由裁量权规定》[43]第12条规定，“对违反本规定的，应当依据《南京市文化局(市文物局)行政过错责任追究规定》和《南京市文化局(市文物局)行政执法责任制规定》的规定，追究相关责任人的责任。”《深圳市工商行政管理局行政处罚自由裁量规则（试行）》[44]第12条规定，对当事人依法从轻、减轻、从重或者免予行政处罚，相应法定情节必须有充分、有效证据证明。第14、15条规定，逸脱裁量基准的案件在审批程序上要经过：办案机构→核审机构→分管局长→局长办公会议的审查批复。这说明裁量基准的约束力是刚性的，公务员没有适当的理由和有效的证据以及履行逐级报请批准的程序就无法逸脱裁量基准的边界。

　　四、结语：迈向功能主义的行政自制观

　　行文至此，言尤未尽。通过以上研究，笔者深刻意识到，裁量基准作为一种行政自制规范，更多体现的是一种“自我调控”式的功能主义建构模式，从而有助于推进行政自制理论的发展及其内在机制的创新。

　　所谓功能主义的建构模式，是相当于传统规范主义控权模式而言的一种重要的裁量治理模式。在传统的规范主义看来，为使法治得到维护，任何一种权力都必须受到其他权力的严格制约和控制。行政裁量作为一种重要的政治权力，必须受到来自于行政系统之外的立法权和司法权的控制。而且，这种权力控制都是以立法机关制定的“法律规则”或“立法指令”为取向，是一种“法律控制”，在本质上属于一种以“法律自治”为风格的“规则之治”。这种模式对于协调行政裁量与法治的关系，保证行政裁量严格受制于法治原则，有着重要的作用。但是，这种模式往往片面追求了形式法治，而忽视了实质法治；过分强调了严格的规则和机械的法律控制，而忽视了行政裁量固有的能动性与内在的自我调节功能，其结果只能是压制了行政裁量的生长空间及其个性的自主发展。功能主义的建构模式则主要是一种“政府自治”的风格。它强调的是一种行政的自我治理，即通过行政裁量运行系统内部各种功能要素的自我合理建构，来充分展现其固有的能动性和实现个案正义的内在品质。这种模式在充分发挥行政裁量的内在功能、提高行政效率、促进个案的正义等方面具有极大的优势。但是为了防止由于过分依赖于行政机关的“自治”而可能导致一种新的“专制”，这种“自治”仍然必须被置于“框架性立法”之下，服从于一般性的立法规则或“法律原则”。因此在对待裁量的治理问题上，我们所倡导的应当是一种以法律原则为取向的功能主义建构模式。[45]

　　裁量基准是一种对裁量权的自我控制方式。这种自我控制虽然也以“规则”的形式出现，体现的是一种“规则之治”的控权进路，但是有着不同于传统规范主义控权模式的明显特征：一是裁量基准强调的是对裁量权的一种主动、内发的“自我约束”而非机械式的“自我压制”，更不是一种来自于外部力量的“被迫”。二是裁量基准强调的这种“自我约束”主要通过一种“自我调控”式的“建构”功能来实现，是一种积极、能动的自我建构。尽管裁量基准也具有限定和制约的功能，但这种“限定”主要是为了将裁量权限定在合适的限度内以便更好地发挥其对裁量的调节建构功能，“制约”则更是“建构”的延伸和保障。因此都是为了达到裁量权的正当行使这一目的，而非对裁量空间的“压制”甚至“取消”。三是裁量基准强调的这种“自我约束”以“法律原则”为取向，从本质上体现的是一种“法的拘束”，并非不受任何外部法律制约的纯粹“自制”或“自治”。四是，裁量基准机制的运行不仅要求“内外互补”，还要求与行政系统内部其他制度之间形成相互联动、协调一致，以达到“自律”与“他律”之间的平衡。基于以上几个方面的特征，裁量基准作为一种行政自制规范，它对裁量权的自我控制在本质上应当属于一种功能主义的建构模式。无疑，这一认识对于拓展行政自制理论的视野，以及进一步完善和创新行政自制的内在机制，都是十分有益的。

　　笔者以为，在我们极力倡导行政自制作为一种新型控权理论的同时，必须解决这样两个基础性问题：一是行政自制作为一种对行政权的内部控制，与立法权、司法权对行政权的外部控制相比，除了控权主体的“内外”有别之外，还必须充分把握这种控权的性质、功能与方式等方面的特殊性，否则必将难以奏效，既无法取得与立法控制、司法控制相同的地位，与传统规范主义所强调的“行政控制”也难有所创新；二是行政自制的边界问题，过分强大的“自制”不仅可能会导致一种新的行政专断，也会让立法与司法的功能大打折扣，甚至缩减为零。对此，以功能主义的进路，至少应当强调三点：其一，自我建构。行政自制存在于行政系统内部，通过各种内设的机制来完成，而无论行政系统整体还是各种内设机制都是一个独立的系统。按照功能主义的建构模式，必须充分发挥系统内部各要素的调节功能并有机结合来了，使其到达最佳的建构。行政自制就应当成为这样一个通过自我建构、自我调节而到达自我控制的体系。其二，原则之治。功能主义在本质上是一种“原则之治”。行政自制也并非不受“法的约束”，只不过这种“法的约束”主要来自于法律原则，因此行政自制应当是以法律原则为取向的自我控制。其三，融合“他制”。行政自制并不是“自我封闭”，强调自制并不能排斥“他制”。按照功能主义，这种行政自制既应当被置于“框架性立法”之下，也要接受变化了的司法审查，即作为“过程控制”而非单纯“法律控制”的司法审查。同时，功能主义既要求系统内部各要素的相互协调，也要相互制约，所谓“独木难支”，只有各要素之间相互协调、相互制约，将“自律”与“他律”统一起来才能形成有机整体。因此，行政自制功能的有效发挥并获得正当化的源泉，不仅要以立法功能为前提并以司法功能做保障，而且其内在的制度设计也不能完全排除“他制”要素的嵌入，不仅各种内设机制之间应当相互联动、协调一致，也应当适当注入民主的公开与参与，成为一种开放对话的建构过程。