在实践中，裁量基准作为“规则之治”的进路甚至过度规则化的倾向，也不容忽视。有人观察认为，“我们发现，这一制度的核心技术，主要是通过‘规则细化’甚至‘量化’的方式而压缩、甚至消灭自由裁量。”[9]这样一种将裁量基准完全纳入传统规则主义控权模式的解读，或许只是一种“误读”，但不可否认的是，目前我国裁量基准毕竟普遍采取的是事先制定规范性文件或规则的设定方式，带有明显“规则之治”的控权色彩。比如《湖南省行政程序规定》[10]第90条规定，“本规定所称裁量权基准，是指行政机关依职权对法定裁量权具体化的控制规则。” “裁量权基准由享有裁量权的行政机关制定，或者由县级以上人民政府制定。裁量权基准的制定程序，按照规范性文件的制定程序办理。裁量权基准应当向社会公开。”“行政机关应当遵守裁量权基准。” 《湖南省规范行政裁量权办法》[11]第12条第4款进一步规定：“制定行政裁量权基准适用规范性文件管理规定。”《广州市规范行政执法自由裁量权规定》[12]第9条也做了同样的规定：“市行政执法主体应当以行政规范性文件的形式对行政执法自由裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化、量化，报送市人民政府法制机构审查后公布实施。”可见，无论从裁量基准制定的主体（一定层级的行政机关）、时机（在具体裁量权行使之前）、形式（以规范性文件的形式）、程序（按照规范性文件的制定程序）及其对内效力等要求来看，实践中都是将其作为一种对裁量权的“规则之治”在进行制度安排和设计。而且，其目的都是为了“规范”并防止裁量权的滥用。既然如此，完全排除裁量基准作为规则的拘束力也是欠妥的。
（三）作为行政自制规范的裁量基准
基于以上这两个方面的观察，笔者仍然坚持“规则性的具体裁量基准观”，但是这里需要结合行政自制理论做进一步深化和展开。笔者认为，裁量基准在性质上应当定位为一种行政自制规范，或者说是一种自制型的行政规范。具体而言，所谓“裁量基准”是指行政机关根据授权法的旨意，对法定授权范围内的裁量权予以情节的细化和效果的格化而事先以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准，其目的在于对裁量权的正当行使形成一种法定的自我约束。这一界定包含如下要素：
其一，裁量基准针对的对象是法定授权范围内的裁量权。行政机关在行使法律赋予的裁量权时，拥有根据具体情况自行做出判断选择的权力，但是这种判断选择必须按照某种标准进行。由于立法者不可能对任何问题都通过详细的规则来为裁量权的行使提供所有明确的标准，或者即使是规定一定的标准，也往往具有较大的灵活性，因此在这个时候就需要行政机关来提供裁量的标准。也就是说，在立法没有为裁量权行使提供明确的法定标准时，行政机关就应当根据授权法的旨意为裁量权的行使设定一种具体的判断选择标准即“裁量基准”。从表面上看，行政机关设定这种标准只是为裁量权的行使提供一种判断标准，但是如果欠缺这种标准，就可能导致裁量权的滥用或不当，因此设定裁量基准的内在目的在于保证裁量权的正当行使，或者说是对裁量权的正当行使形成一种自我约束。
其二，裁量基准设定的主体是拥有裁量权的行政机关。“任何行政官员只要拥有裁量权，就必定拥有公开说明如何行使相关裁量的权力，而不管立法机关是否单独赋予该官员制定规则的权力”，[13]因此，设定裁量基准的权力源于立法授予行政机关的裁量权，它与裁量权的授予相伴而无需单独授予。但是，裁量基准一旦制定出来，它的实施则依赖于行政机关上下级之间的一种层级指挥监督权。正是基于这种内部层级指挥监督权，裁量基准具有一种对内的拘束力，以保证其在行政系统内部得以贯彻执行，并成为一种自我拘束的内在机制。从这个意义上讲，裁量基准作为一种自我拘束机制，无论是它的设定还是运行都是在行政系统内部完成，体现的是行政系统内部的一种纵向科层制管理。
其三，裁量基准以规则的形式表现出来，但在性质上并不属于法或者立法性规则的范畴，而是行政机关制定的内部行政规则。法或者立法性规则必须创设相对人的权利义务，具有普遍法律效力并为司法所统一适用。在我国，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的规定，行政机关制定的具有法源地位的立法性规则仅限于行政法规、行政规章和法定解释性行政规范。[14]而裁量基准主要是通过对裁量权规范的情节细化和效果格化的技术，补充裁量权的判断标准，并不为相对人创设权利和义务，不对相对人产生直接的法律效力，也不构成一种裁判性规范，不能为司法所直接适用。尽管裁量基准也可以通过其体现出的法律原则并在个案的反复适用中形成一种行政惯例而获得一种间接的法律效力，但是在承认行政惯例和法律原则具有司法适用效力并作为裁量基准的效力依据的前提下，作为行政规则的裁量基准本身也并不具有直接的法律效力，而仅仅只是行政惯例和法律原则的载体，因此并不直接构成对法院审判具有强制性和拘束力的依据。[15]当然，法院可以通过审查裁量基准的合法性，并以此作为审查具体行政行为合法性的标准。
