曾供职于内政部的钱定宇，参与了1943年违警罚法的修订工作，他认为，我国自前清之违警律始，一直与刑法脱离而采“独立法典主义”；到了1943年的违警罚法，总则大为充实，基本可以独立运用，摆脱了以往依靠刑法及刑事诉讼法拾遗补缺的窘境，因而切实地贯彻了“违警罚为行政罚”之主张{16}（P.17—18）。立法院也于新法三读通过时宣告：“违警罚法斯可真正系于行政法范围”{16}（P.18）。因此就近代中国违警罚法立法史而言，其去刑法化进程的同时也是其趋行政法化的进程。
治安处罚，中国自古有之；只是在以刑为主，诸法合体的中华法系模式下，主要由刑罚来实现。近代中国，西法东渐，新型的治安处罚法规——违警罚法应运而生。此时的刑法不再一枝独秀，民事制裁、行政制裁等多元化法律调控手段逐渐得到认同。因此在理论层面，众多学者赞同违警与犯罪异质说，对违警罚法与刑法的分立持肯定态度。这种理论上的支持使得违警罚法的去刑法化的发展方向日渐明晰。在立法层面上，大清违警律单行立法体例的确立为违警罚法的独立发展道路奠定了重要的基础。独立于刑法的立法模式远离了传统，不仅渗透着日本警政对清末中国潜移默化的影响，也附和着亟待扩充警政的现实国情之需。然而通篇充斥的违警“罪名”和“拘留”、“罚金”等类似刑罚的罚则，则展示着“以刑为主”的传统法制强大的惯性与张力。法律解释者的一句“（违警之判）应暂作行政处分不准呈控”，固然可以理解为历来行政司法不分的暂时后遗症，然而深思其背后，却充斥着为新设的统治之具——警察确定地位、赋予权力，继而使其更好地服务于统治秩序的诉求。作为违警处罚实施主体的近代中国警察，始终被当政者定位于行政机构（内政）的重要组成部分。这种身份与职责的冲突不仅导致了实践中违警案件管辖权的冲突，也背离了权力分立原则，需要通过立法调整加以解决。这才是违警律率先于刑律、民律等重要法典出台的主因。南京国民政府建立后，随着法学理论的发展及立法体系上的逐步推进，行政与司法的界限至少从立法形式上需要区别，同时扩充警政建设，强化统治效能的考虑同样使当政者倾向于将违警罚法作为行政执法依据。于是立法者们开始关注滞后于社会发展的违警罚法，通过逐步推进的内容调整，最终基本实现了违警罚法的独立适用，而其行政法属性也随之得以明晰。
由此，自1906年以特别刑法面世的违警罪章程到为立法者明确界定为行政法的1943年违警罚法，近半个世纪的立法演变刻画出中国近代违警罚法的发展轨迹，即逐步脱离刑法，融入行政法的进程。这正是行政司法合一传统的强大惯性与欧风美雨带来的权力分立理念交织碰撞，留给中国近代治安处罚法规特有的时代印记。如果我们将注意力延伸至当代，1991年台湾地区以《社会秩序维护法》取代了《违警罚法》，笔者以为恰可视为对此进程的肯定和延续。[12]
【作者简介】
沈岚，法学博士，安徽大学法学院讲师。
【注释】本文所称之违警罚法，是近代中国五部主要的违警处罚法规的通称，即1906年的《违警罪章程》，1908年的《大清违警律》，1915年、1928年及1943年的三部《违警罚法》。
例如《大清民律草案》、《大清现行刑律》、《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》等。
《违警罪章程》在例举了种种违警罪行后，仅在末尾用一句“凡犯以上各条内诸罪者按其情节拘留十日以下，一日以上或科罚一元以下百钱（一指制钱）以上之罚金。惟总厅及各分厅区所巡警程度不齐，恐滋流弊，故罪金数目及拘留日期暂不宣布”笼统带过违警罪的处罚规定。相较于立法上重罪不重刑的违警罪章程，大清违警律是罪行并重，罪罚相连。
参见1943年《违警罚法》第18条第3款及第52条。
在1943年《违警罚法》分则中，罚役主要适用于有关风俗、交通等方面的违警行为。
二战后，德国整理行政法规，停止使用秩序罚之名称，而直接改为“罚锾”。“秩序违反行为”也常指以罚锾为手段之行为。参见梁添胜：《违警罚法论》，台北中央警官学校犯罪防治学系1985年版，第65页。
参见《大清违警律》第13、16条。
参见《违警律施行办法》第16条。
该法第32条规定：“左列各级警察官署，就该管区域内有违警事件管辖权：一、警察局及其分局。二、未设警察局之地方，由地方政府行使违警处罚权。三、区警察所。在地域辽阔交通不便地方，得由警察分驻所代行违警处罚权。”
参见民国北京政府1914年的《诉愿法》第1条和第2条。
钱定宇：《中国违警罚法总论》，正中书局1947年版，第126页。北洋时期还设有专门受理审判行政诉讼的平政院，也有专门的《
行政诉讼法》，但全国仅在首都设一中央平政院，据统计，从1915到1925年，平政院共审理行政诉讼案件186件，其中无一件涉及违警诉讼。统计资料参见：黄源盛“民初平政院裁决书整理与初探”，载《民初法律变迁与裁判》，台湾政治大学图书编辑委员会，2000年版，第163页。
在台湾一份关于社会秩序维护法的立法资料研究报告中，有学者认为《违警罚法》的名称与其基本目的不符，易让人主观感受是因违背警察意志而非因违反社会公共秩序而受罚，并进而形成其为警察特权法的观念，因此建议仿效德日等国改名。后立法院仿照德国并综合利弊，将其改称为“社会秩序维护法”，终于使其名正言顺地进入了行政秩序罚之范畴。参见：1986年台湾立法资料研究报告（二）——王茂松撰述：《论违警罚法之废止及新法之制定》，第22页，收藏于台湾大学图书馆。
