在《物权法》对国家所有权作出规定的基础上，可在以下方面作出更为明确和具体的规定：（1）对国家所有权的性质，应当作出更明确的规定。国家所有即全民所有，这不仅是对权利主体的规定，而且是对权利属性的确认，国家所有权是公有权，它不同于一般的私权利。（2）对国家所有权的行使主体，除规定国有财产由国务院代表国家行使所有权外，须规定其行使应当依法对人大负责，受人大监督。（3）对国有财产类型和范围的规定，应当区分私物和公物，明确其所有权的不同行使方式和规则，确定国家专属财产的范围，并依其性质分类作出规定。私物包括“对物采掘”型的自然资源、国有营运资产以及其他财政资产，公物包括民众生活和生产不可或缺的自然资源以及服务于民众的各种公共设施，并规定私物和公物的转换原则和规制。（4）对国有财产的保护，仍然保留《物权法》第56、57条的相关规定，但对国有自然公物和公共设施的保护应当有更加明确的规定，以保障民众对这些财产的平等、自由使用。
国家所有权是我国民法调整的基础性财产关系，但民法并不能涵盖国家所有权的全部内容。国家所有权制度是一个多层次的立法体系。
首先，宪法规定了国家所有权，这是我国社会主义基本经济制度在宪法上的体现，这是一项公权利，与私权利没有直接关联，它是一种主体资格，并不涉及具体的法律关系，它是确立国家所有权制度的根基和依据，并为此项制度的全面建立提供宪法保障。
其次，由于宪法的规定，国家取得了各种重要生产资料的所有权的资格，但是仅有这种资格是不够的，所有权的行使和保护还须有相关的部门法来加以规范，这里不仅需要私法，也需要公法。其中，民法是调整国家所有权关系的基本法律，它不仅调整私物以适应市场经济规律，充分发挥物的效用和价值，而且调整公物以直接体现社会公平与正义，满足民众使用公共性物质资料的需求。国家所有权不仅是一项权利，也是一项社会责任，它不仅会给国家带来财富和安定，也会给社会民众直接带来福利。但是，私物关系和公物关系的调整方式不同，由民法统合后的国家所有权，必然要将行政法上公物法的基本规则移入民法，从这个意义上讲，国家所有权制度是民法和行政法的混合体。而且，从行政法的需要看，还应考虑制定《国有财产法》或《公物管理法》。不仅如此，国家所有权的行使和保护，还须有商法、经济法、刑法、诉讼法、社会保障法等部门法的共同调整。
最后，以上各部门法对国家所有权的调整还是原则性的，它还需要大量的配套法律、法规作出具体规定。仅以民商法、行政法、经济法方面的法律、法规为例，关于调整私物的法律有资源类、产权类、交易类和财政类，如《资源法》、《能源法》、《森林法》、《草原法》、《国有资产管理法》、《国有资产评估法》、《国有资产转让法》、《企业法》、《公司法》、《外贸法》、《破产法》、《财政法》、《预算法》、《税法》、《国库法》等；调整公物的法律有自然类和人工类，如《河流法》、《湖泊法》、《山川法》、《公园法》、《公路法》、《铁路法》、《学校法》、《医院法》等。由此可见，国家所有权制度的立法结构复杂、涉及内容广泛，是我国法律体系中最为基础、最为核心、最具特色的财产权体系。
【作者简介】
马俊驹，清华大学法学院，教授。
【注释】全民所有作为法律概念值得研究。我国有学者认为，“全民所有与其说是一种民法上的所有权形式，不如说是一种确保全民可平等地享用或享受其利益的一种制度措施，是确保社会中重要财产合理利用和实现社会平衡与持续发展的策略；其重要意义在于它的制度价值。”参见高富平：《公有和私有的法律含义》，载《清华法律评论》第三辑，清华大学出版社2000年版。
公有权不属于传统民法权利。我国有学者结合物权立法将国家所有权和集体所有权视为公有权(参见王利民：《我国公有权制度的
物权法构建》，载《当代法学》2006年第2期)，这种看法符合我国基本的立法精神和实践。但需强调的是，公有权并非仅是国家和集体组织的权利，也是每一个公民和集体组织成员的权利。
樊纲等著：《公有制宏观经济理论大纲》，上海人民出版社1999年12月版，第24页。
转引自王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年4月版，第454页。
王军：《国家所有权的法律神话》，中国政法大学2003年博士学位论文，第1、2页。
马克思在论述国家土地所有权与人民土地所有权的不同性质时指出：“如果国家把土地所有权据为己有，而资本主义生产继续存在，II、III、IV的地租就会支付给国家，但地租本身还是存在。如果土地所有权归人民所有，资本主义生产的整个基础，使劳动条件变成一种独立于工人之外并同工人相对立的力量的基础，就不存在了。”参见《剩余价值论》，载《马克思恩格斯全集》第26卷II，人民出版社1973年版，第108页。
参见肖泽晟：《公物法研究》，法律出版社2009年10月版，第23页。
早在罗马法时代，根据自然法(jus naturalis)将空气、流水、海洋及其海滨视为共用物，万民法也将河流、港口、公共场所、公共道路、安魂之地或圣地称为公有物，即不属于任何人而属于共同体的财产，一切人均可使用。(参见桑德罗·斯奇巴尼选编：《物与物权》，范怀俊、费安玲译，中国政法大学出版社2009年11月第2版，第17、25、31页。)近现代以来，公物亦有广义和狭义之分，广义的公物泛指国家或自治团体，直接或间接为达行政目的，所必要的一切财产，包括财政财产、公用财产和共用财产。狭义的公物仅指公用财产和共用财产，前者如办公大楼、国防设施等，后者如河川、海滨、公园、道路、桥梁等。参见范扬：《行政法总论》，中国方正出版社2005年4月版，第136页。
参见列宁：《自由派教授论平等》，载《列宁全集》第24卷，人民出版社1990年版，第392页。
关于公物、公产、公用物、共用物等用语的使用非常繁杂，德国、法国、日本在公物法上均有自己的专用术语，其含义相互间很难完全对应。而本文以下所使用的公共用国有财产、公共用财产、国有公物、国有私物、自然公物、人工公物、公用财产、共用财产等术语也只是从笔者的一般理解出发命名的，并非有专门的研究。
马克思：《哲学的贫困》，载《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年版，第180页。
胡康生主编：《
中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年3月版，第97页。
参见徐涤宇：《所有权的类型及其立法结构》，载《中外法学》2006年第1期。
参见赵世义：《论财产权的
宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期。
［意］奥利维耶罗·迪利贝托：《论所有权的范围及其限制——从罗马法到近代民法典的历史流变与简评》，翟远见译，载《罗马法、中国法与民法法典化国际研讨会论文集》(2009年10月)，第376页。
参见尹田：《民法调整对象的理论检讨与立法表达》，载《私法》(第8辑·第2卷)，华中科技大学出版社2010年4月版，第27页。
参见前引，赵世义文。
国有营运资产属于财政财产范畴。财政财产系指政府掌管的所有金钱物质及其收益，包括可供利用的国有自然资源、可用作行政开支的费用和财源，如国库现金、有价证券等。财政财产还应接受财政法的调整。我国《
物权法》第
55条仅就国有营运资产作了规定，所以本文随后也以讨论这类财产为限。
参见张璐：《中国自然资源物权的类型化研究》，载陈小君主编：《私法研究》第7卷，法律出版社2009年9月版，第155页。
参见席恒：《利益、权力与责任》，中国社会科学出版社2006年12月版，第9、31页。该书从公共管理学的角度，将公共物品界定为由全体社会成员共同消费，而不是专门为任何个人所单独消费的产品或劳务。所以涉及范围广泛，除本文所论及的公共用财产外，还包括公共安全、公共政策等。
参见前引，范扬书，第144页。
参见刘艺：《公物法中的物、财产、产权》，载《浙江学刊》2010年第2期。
中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报(2010年10月18日)
为什么我们强调政府要为民众提供更多的共用财产，主要是从改善民生考虑，而我国公用财产如国家机关办公大楼和相关的设施建设已明显投入过大，这在财政民主机制健全的国家几乎是不可能的。
前引，王利明书，第466、467页。
参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第293页至296页。王名扬先生原文中使用的是公产、私产的用语，这里改用公物、私物的概念，以求全文保持用语一致，并无其他用意，本文也不对“物”与“财产”的区别加以研考。
参见前引，刘艺文。
参见［德］奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年8月版，第474、476页。修正的私有财产权理论也受到学界的批判，认为这种理论在法律制度、权利人、义务人、使用规范和法院管辖权方面都对公物的发展不利。
参见［日］大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年2月版，第198、216页。
参见［德］奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年8月版，第474页。
“公共设施”(Anstalt)一词经日本行政法学者翻译成“公共营造物”，后被台湾地区学者所引介。近年来，也有日本学者认为用“人的营造物”一词更为妥当，而台湾现行实定法中又使用“公共设施”一词日益普遍。
参见周刚志：《公物概念及其在我国的适用》，载《现代法学》2006年第4期，第63页。
参见前引，［日］大桥洋一书，第195、196页。
参见［日］盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年11月版，第257页。日本学者认可的国家所有是指政府所有，即政府的支配权所涉及的财产就是国有财产。
早在19世纪末，德国法学家迈耶(Otto Mayer)就主张“公法上的所有权”，他认为，“当国家对公物的支配依公法而判断时，便发生公的物权——尤其是公所有权之思想的必要。公所有权即公法上的所有权，就是应从公法的方面去思考的所有权。”但迈耶认为，私法与公法有着完全不同的基础，否定混合的法律关系之说。转自［日］美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年5月版，第81、82、149页。
参见前引，［日］大桥洋一书，第198、199页。
根据法国传统的公所有权理论，公物也仅限于国家、县、市町村等公共团体所有的物。参见前引，［日］大桥洋一书，第199页注释18。
“混合法律关系”这一提法是借鉴日本学者美浓部达吉的相关论述。参见前引，［日］美浓部达吉书，第151－158页。
前引，［日］美浓部达吉书，第4、5页。
参见前引，［日］美浓部达吉书，第150、151页。
翁岳生：《行政法》(上册)，中国法制出版社2002年9月版，第505页。
童列春：《商法学基础理论建构》，法律出版社2008年3月版，第127页。
2003年，我和梅夏英博士集中精力研究了这一课题。我们分析了民法总则编存在的结构性缺陷，提出了设置民法财产权总则的基本理由，认为传统物权和债权的二元结构，无法适应现实社会的发展需要，无法容纳诸如商事财产权、无形财产权等新的财产权类型，通过设置财产权总则可以起到一个逻辑上的分离和整合作用，作为一个中介性的立法层次，它将有效地缓解原有概念法学体系结构的逻辑困境，也基本上可以消弭原有概念在形态上的分散和对立状态。参见马俊驹、梅夏英：《我国未来民法典中设置财产权总则编的理由和基本构想》，载《中国法学》2004年第4期。
