国家所有权的基本理论和立法结构探讨
马俊驹
【摘要】国家所有权在权利性质、权能设置、行使方式、法律保护等方面与传统民法上的所有权存在重大差别，已脱离传统物权和所有权的理论构成和立法结构。依公物法的理论看，《
物权法》中规定的国有财产可类型化为国有自然资源、国有公共用财产及国有营运资产等，它们分别具有国有公物或国有私物的属性。国家所有权具有私权和公权的二重性，受私法和公法共同调整，是一种特殊的混合法律关系。国家所有权制度的建构应当超越私法的传统界域。我国未来民法典应设置财产权总则，将国家所有权作为一项重要的财产权专章或专节加以规定。
【关键词】国家所有权；公物；私物；财产权总则
【全文】
由社会主义基本经济制度所决定，我国《物权法》对国家所有权作了较为详细的规定。这些规定明确了国家所有权的行使主体、国有财产范围，强化了对国家财产的保护，这对壮大国有经济、增强国家的经济实力具有重要意义。但国有财产类型繁多，《物权法》并没有根据具体财产的经济和社会功能，建立有所区别的财产权制度，并规定与之相适应的法律规范。在实践上，许多地方在行使国家所有权时，不严格区分国有财产的类型，普遍运用市场机制，一味地追求经济效益，忽视了对人民群众公共财产权利的保护，助长了一些人肆意牟取个人和集团利益、毁损和侵占国有财产的行为。因此，如何认识国家所有权的性质，界定国有财产的类型，区分政府在不同场合下的法律地位和权利，协调国家所有权的内部结构，成为正确实施《物权法》的关键所在。
一、国家所有权的基本理论问题
（一）如何理解“国家所有即全民所有”
根据我国法律，国家所有的性质是全民所有。[1]但如何理解“全民所有”呢？在公有制国家，国家所有权与全民所有制是两个密切相关的概念，前者是上层建筑，后者是经济基础。这里的“全民所有”是指以维护全民所有制为价值取向，以国家所有权主体的全民性出发，确认其权利主体是全体人民。
在全民所有制的经济关系中，每一个社会成员都拥有公有权。[2]从其内部关系上看，公有权就是指拥有与生产资料“相结合”进行生产活动并取得劳动收入的权利。这种权利在法律上应属于公权利，它包括财产权，也包括管理权、就业权等。公有权的构成使每一个社会成员都是所有者，“无论从法律意义上还是从经济意义上说，共同占有的权利，是任何个人所拥有的那一部分所有权和一切其他人所同时拥有的所有权共同构成的；如果每个人都没有所有权，也就谈不上有什么公有权。”但是，他们“作为个人所拥有的公有权只有同其他一切人的所有权相结合、共同构成公有权的时候才有效，才能发挥作用”[3]，从这个意义上讲，他们又是非所有者。由此形成了公有权的二重性的权利结构。这种权利结构对国家所有权的构成产生重要影响：一是全体人民均拥有公有权是国家所有权存在的基础。公有权的二重性结构决定了国家所有权的二重性特征：一方面权利主体既要在法律形式上体现唯一性，又要依法设置反映民意的多元主体机制；另一方面权利行使既要有独立性，又要接受人民群众的监督和约制。二是国家所有权的行使关系到社会公共利益，必然具有公权力的强制效力，又因公共利益涵盖诸多不确定的主观因素，所以必须由法律确定判断公共利益的原则和程序。三是在法律规定或人民群众生活必需的范围内，国家所有权具有社会的公共权力属性，它使每一个社会成员对国有公共用财产享有自由、平等的使用权。
在我国，国务院和各级政府作为国家所有权的行使主体，其权利既源于全体人民的意志和利益，又独立于全体人民的一切个人或群体的意志和利益，但所有权的行使主体并没有自己的特殊利益，而全体人民才是国有财产及其收益的享有者。可见，国有财产的直接支配者与最终受益者之间是分离的。为什么会如此？是因为全体人民中的每一个社会成员都还拥有公有权，这是产生国家所有权的经济基础，也是他们能够从国有财产中享有权利和获取收益的理论根据。
按照民法理论的内在逻辑，“全民所有”只能是一个经济或社会意义上的概念，不能成为特定个体权利上的法律概念。原捷克民法学家凯普纳就认为：“全民所有是直接的社会所有，所有者虽为全体人民，但在法律上并不是一个所有者。”[4]就国家所有权而言，“全体人民的任何个体成员都不可能转让其权益份额，也不可能‘退出’国家所有权。国家所有权受侵害时，全体人民的个体成员无权请求司法救济。”[5]显然，以上观点是按照传统所有权的基本特征和规则推导出来的，而与建立在全民所有制经济基础上的国家所有权的实现目标并不完全一致。我们应该对国家所有权有一个新的认识。
国家所有权决不是一个神话。它对于全体人民中的一切社会成员并不是一个完全空洞的、抽象的法律概念，也不是一种纯粹意志的法律幻想。全体人民中的一切社会成员是以法律主体的身份享有以下权利的：
其一，通过民主程序选择真正能够代表自己利益的所有权行使者，由其作为代表对全民的生产资料行使所有权。
按照马克思主义的理论，国家享有所有权与全体人民享有所有权的意义是不同的。资本主义国家也有国家所有权，但它与全民所有制无关，而社会主义的国家所有权是全民所有制主体形式在法律上的直接体现。[6]正因为如此，我们强调“国家所有即全民所有”，这表明社会主义国家所有权与资本主义国家所有权本质上是不同的。在我国现行的管理体制下，全民所有的财产由国务院和各级政府代为行使所有权。在此情形下，人民群众不仅依法享有选择政府工作人员的民主权利，而且能够依法通过人大或直接控制政府对国有财产的处置权，即使政府是为了公共利益的需要处置财产也须符合法律程序并接受人民群众的监督，这是国家所有权能否正确行使的重要保障。所以，没有完善的民主制度，没有健全的民主决策、民主管理、民主监督的机制，就不会有真正意义上的、全民所有性质的国家所有权。
