其二，行使国有公共用财产使用权，对那些属于国家所有的、由政府管理和维护的公共用财产于一定范围内享有直接占有和自由使用的权利。

　　在大陆法系国家，长期存在一个公物法的法律范畴，它是在学理和司法实践中逐渐形成的法律原则和制度。[7]所谓公物，通常指狭义的公物，包括公用物和共用物，泛指那些直接服务于公共事业的财产或资源，其种类繁多。[8]公物多属于社会性财产，通常不强调其所有权的性质和归属，除自然资源外，国家、群体和私人均可设置公物。为了实现公共功能，公物不能转让，不能适用取得时效制度，不能成为强制执行的标的。在德国、法国、日本等国，公有森林、山岭、水流、湖泊、湿地等自然资源视为公物，被认为是民众无须许可即可自由使用的资源。这些自然资源不是传统民法上的所有权客体，政府对于这些自然资源的管理责任，仅在于维护公物的状态和可用性，以确保民众可以平等地按照其公共用途加以使用的权利。

　　在我国，人民群众对公共用国有财产享有充分的使用权，这是由全民所有的社会性质决定的，是人民群众“在整个社会的生产资料的关系上处于同等的地位”决定的，这就是说，“全体公民都同样可以利用公有的生产资料、公有的土地、公有的工厂等进行劳动。”[9]显然，这些财产不是商品，它们大多属于社会成员个人可以直接占有的物质资料。从性质上讲，因公共用财产[10]发生的财产关系并不属于传统民法调整的对象，而由行政法调整。这些财产既然属于国家所有，就必须在国家所有权的立法结构上加以完善，使其能够容纳对公共用财产使用权的调整，以保证每一个社会成员对那些与其生活或劳动密切相关的公共用财产享有占有和自由使用的权利。

　　因此，国家所有的性质是全民所有，这意味着国家所有权与全民所有制下的公有权密切相关，公有权的二重性结构决定了国家所有权的二重性特征。在我国，全民所有表示国家所有的概念具有两层法律含义，它不仅蕴含了民法意义上的国家所有权，而且蕴含了行政法意义上的公共用国有财产管理权，这两种不同性质的财产权构成了我国国家所有权制度的基本立法结构。

　　（二）在国家所有权中，为什么既有私权，又有公权

　　马克思指出，“要想把所有权作为一个独立的关系、一种特殊的范畴、一种抽象的和永恒的观念来下定义，这只能是形而上学或法学的幻想。”[11]但民法学者一般认为，国家所有权是私权，是物权的一种，应受民法调整。其实，情况并非完全如此，“所有权不仅是民法的专有名词，也不仅仅是民法上的权利。‘所有权’一词使用甚广，在不同的含义上，所有权指政治法律制度中的所有权制度，是调整财产所有关系的法律规范的总称。”[12]我国有学者主张，所有权应分为宪法层面和私法层面两种类型，宪法上的所有权是所有权人和国家之间发生的公法法律关系，它所注重的是获取所有权并得到保护的资格；民法上的所有权是所有权人和其他私法主体之间发生的民事法律关系，它所注重的是权利所指向的具体客体。[13]有学者还特别强调，宪法上的所有权是一具有无限内容的基本人权。[14]实际上，在行政法、经济法、刑法等公法领域也讲所有权，但因为这些法律调整的社会关系与民法不同，所以各自对所有权基本特征的理解及其设定的相关规则也有差异。如行政法上的所有权就可以对公用物和共用物作出规定，也可以对国家强制征收私人财产作出规定。随着社会的发展，所有权的界定越来越困难。“这就启发我们不能再一味地追求统一的所有权概念，而应建立一个多元化的所有权体系。所有权的弹力性学说和单一所有权概念已经无法解释当今复杂的社会现实。”[15]

　　从国家所有权的发展过程看，财产制度与政治制度混为一体，是古代社会国家所有权的通常表现，其内容主要表现为政治权力或行政权力，其财产往往成为能够代表国家的君主和少数统治者的私有物。至资本主义社会，国家所有权在法律形式上才得以确立。在法律上，国家是由一定的居民在一定区域内组织起来并且人格化了的社会共同体。国家的人格化使其能够成为独立的实体而拥有财产，这是国家得以存在的物质基础，也是维护社会公共利益的前提条件。大多数国家又将这种独占性的财产权利区分为私法上的财产权利和公法上的财产权力（管理权），并为此设置了国家私物制度和国家公物制度。

　　在我国现阶段，国家承担着建设社会主义物质文明和精神文明的责任，全民所有的财产只能由国家所有并由其行政机关代为占有、使用、收益和处分。在市场经济条件下，国家通过其行政机关可以运用那些经营性财产从事工商业活动而获取收益，这时国家是民事主体，其权利的性质是私权；但在管理大多数资源性和公共性财产时，国家承担着维护社会公共利益的职责，原则上不能从中获取收益或权利的行使应受到严格的限制，这时国家是行政主体，其权利的性质是公权。我国《物权法》规定的国家所有权，显然包含了以上两种情形，国家既是民事主体，也是行政主体，其权利的性质既有私权，也有公权。

　　因此，“一切财产所有权均为私权”的论断，在国家所有权上被否定了。事实上，私法与公法、私权与公权的区分是必要的，但此种区分仅仅具有相对性。[16]我国《物权法》对国家所有权的规定，就体现了这种精神和立法趋势。但是，当私权与公权集于一身时，国家所有权就可能成为一种神话。在现行的管理体制下，国家所有权只能由国务院和各级政府行使，而这些行政机关既是财产所有人的代表，又是各项政策的制定者和执行者，如何既能贯彻全体人民的意志，又能发挥政府的决策和行政功能，就成为完善国家所有权立法结构的重要指导原则。

　　（三）国家所有权是一种特殊的财产权

　　传统民法上的所有权是私权的一种，根源于社会分工和商品交换，是自然法学思想与启蒙运动相结合的产物。通常“产生于商品交易过程中自愿的契约安排，其客体是某种具体的物品或服务，具有可转让性、可分割性和可依法剥夺性等特点”[17]。我国《物权法》上的国家所有权则不同，它已明确包含了行政权力，部分地体现了国家权力的本质特征。如对于专属国家的自然资源或公共用财产所有权，就不直接具有私权性质，这些财产不得进行转让，不适用取得时效制度，不得被纳入破产财产，不得被强制执行。可见，《物权法》上关于物权的一般规则，除了国有经营性财产所有权外，对于国家专属财产所有权大多是不适用的。国家所有权与传统民法上的所有权并非仅表现在主体和客体的不同上，二者在权利性质以及权能结构、行使方式和法律保护等基本规则方面也存在实质上的差别。