三、行政立法不作为现象形成的原因
(一)组织的功能性障碍
我国行政立法主体是机关不是个人，立法行为是机关行为不是个人行为，因此特有的行政官僚体制会导致制度性的立法迟滞。我国行政体制实行的是行政首长负责制，行政立法只是首长行政活动内容的极小部分，在行政首长诸多繁杂活动中，行政立法的启动机制是很难进行的。一方面，行政首长难以主动地发现行政立法目标和任务的存在，需要政府法制部门提供信息和建议；另一方面，政府都有自己的年度和中期立法计划，但是很多行政立法的制订、修订或废止并不在计划立法的档期，所以，行政立法的速度很慢。
(二)授权立法规则不清晰
行政机关虽有立法能力，但是如果授权法律规则缺乏可度量性，未能清楚地呈现行政立法的主体、立法内容和范围、目的和时限，行政立法机关即便想行使立法裁量权，也难以着手。授权行政立法规则的目标和要求不清晰的问题，多集中在法律条文授予立法制订权比较模糊的法律法规上，或者是部门规章联合立法的立法责任主体不明确上。例如，《商标法》(2001)第63条规定“申请商标注册和办理其它商标事宜的，应当缴纳费用，具体收费标准另定，”本法律条文未清除地列出授予的立法权限，只能推定国家工商总局有“具体收费标准”制定权，但是，有关机关也许会认为自己也有权制定相应的行政规范，而国家工商总局也可能认为自己没有行政立法权，这就极可能导致立法不作为现象的滋生。
(三)客观环境的不成熟性
在实务中，有少数行政立法规范在制订时机确实不够成熟，并且包含着极其复杂的利益纠葛，问题棘手而无从下手。具体表现情形是：
有些行政立法问题也许不具普遍性。例如，在云南、陕西、西藏、吉林、北京、甘肃等6个省、自治区、直辖市之外，其他的人民代表大会常务委员会制定的《实施＜中华人民共和国野生动物保护法＞办法》或者人民政府制定的《野生动物保护管理办法》均对受害人补偿问题采取了极其简单的处理方式或者回避态度，这是因为我国各地野生动物的实际存在状况是不同的，对它们而言，制定“补偿办法”的客观环境并不成熟。
有些行政立法问题面临着棘手的物质投入和分配。例如，《义务教育法》规定的教育经费问题和“就近入学”制度，至今仍未有更加具体的行政立法予以落实，根本原因在地区发展和教育资源配置极其不平衡，即使制定有关的教育行政立法也只能是笼统的宣示条款，无实际意义。
有些行政立法问题面临着复杂的利益之争和利益权衡。例如，1997年制定的《公路法》第36条规定：公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。1999年和2004年修订的《公路法》均在第36条规定：国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。国务院的相关行政法规未及时出台，与养路费和燃油税的利益之争有关，实际上是1999年《公路法》修正案未能通过时的余留问题。当时，全国人大常委会讨论《公路法》修正案时，有关部门并没有提供大量可信的事实和证据，说明“费改税”的成本负担和收益主体及其额度诸问题，尤其是农民负担和油价波动带来的社会稳定问题。[6]2008年某市起草的《二手车流通管理办法》，旨在加强二手车流通管理和流通秩序，保障交易各方的合法权益，按照规章的要求，本市将只有一家公司符合二手车市场准入标准，其他公司联手“上访”，导致“办法”迄今未能通过。
(四)利益驱动导致立法裁量权的滥用
相当多的行政立法无论在立法时机还是特定主体的立法能力上，均已成熟，但是由于受利益纠结，立法者并不愿意或者拒绝及时、妥当地展开立法活动。在我国，特定行政立法机关不予履行立法责任，可能是因为对国家政策和上位法律规范的错误理解、判断，这可以原谅。但是，在管钱管物的事项上，行政立法权能仍然是积极的，仍是行政立法的高密区，不能不说有些行政立法机关采取各种借口逃避或回避了在社会保障、食品安全、产品质量、消费者保护、劳动卫生与安全、交通安全、环境保护、妇女平等权和福利平等权、义务教育、“农民减负”、“三乱”治理等方面的立法责任。
(五)舆论观念扭曲了立法作为和不作为的正确关系
从严格形式法治角度看，凡是法律保留事项都不得行政立法，即使民众和社会舆论希冀立法，行政立法机关也不得立法，否则违反法治原则。即在立法保留事项方面，行政立法机关无权立法。“自由与财产权，基本无立法产生的可能”，立法者不予立法并非是立法不作为。{10}(P523-524)例如，在市场经济条件下，行政立法机关无权制定违反市场规律的房地产和股市的价格干预性立法。民众的利益驱动是民主的一种表现，但是，这种民主可能与法治原则相冲突和背离，此时的所谓“立法不作为”反倒是不成立的。从形式法治标准看，有些“积极立法”恰恰是不可取的。例如，国务院2002年1月30日通过《排污费征收使用管理条例》，自2003年7月1日起施行，但是国家环境保护总局、国家经济贸易委员会却根据《排污费征收使用管理条例》于2003年2月28日通过了《排污费征收标准管理办法》，也自2003年7月1日起施行。国务院2003年4月16日通过《工伤保险条例》，自2004年1月1日起施行，但是劳动和社会保障部却根据《工伤保险条例》于2003年9月18日通过《工伤认定办法》，也自2004年1月1日起施行。这种奇特的“立法乌龙”现象，也是值得警惕的。因此，当不得违反法治原则与民众舆论观念冲突时，行政立法机关的“立法不作为”不仅不能予以否定，而且应予肯定，并通过合法合理的方式解决是否及何时制订行政立法的问题。
