公民权理论明确公民参与行政的正当性。在公民权理论发展的谱系中，最初将公民权的范围限定于政治权利，这种将公民权利理解为政治权利是与早期的政治与行政不分的思想传统一脉相承的，而且即使当行政从政治中分离出来之后，关于公民权利的范围问题也仍然没有引起学术界和实务界的足够重视，从而使得公民权利仍属于一种政治权利。但是随着经济的发展，社会主体利益的多元化以及新出现的环境、能源等问题使公民对国家提出越来越多的关于生存方面的需求，如果将公民权利仍然只限于解释为政治权利的话，这种解释定会因为不具有现实回应性而倍遭质疑。于是再度出现民主公民权的理论。这些理论不仅把公民权视为一种合法身份，更指出公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题……公民权涉及的则是个人影响该政治系统的能力；它意味着对政治生活的积极参与{19}。而且，在这一阶段，关于公民权理论更重要的发展在于将公民权包含的内容予以扩展。“例如，有人可能会认为，政府存在的首要目的就是要增进社区以及社区内部个人的经济利益”{19}。由此可见，公民权内容不再限于对政治事务的参与，已经渗透到社会和经济事务中，渗透到行政事务中。最近出版的两本书《政府属于我们》(King and Stivers 1998)和《公民治理》(Box 1998)集中探讨了公共行政官员怎样才可能会促进创立一种更加以公民为中心的政府。与这种观点相一致，金和斯蒂弗斯断言，行政官员应该把公民视为公民(而不是把公民仅仅视为投票人、当事人或“顾客”)，应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效{19}。这样，公民权理论彻底认可了公民对行政事务的参与权，公民不再单纯是一个符号、一种象征，而是通过对政治生活和行政事务的参与来体现和享有公民权利。而且美国已经在将公民参与行政纳入法治化轨道方面领先一步，1990年，美国的《协商制定规则法》(Negotiated Rulemaking Act)被设计用于使轻罪影响的当事人能参加到政策制定程序的启动计划阶段中——这比公布被提议规则的通告程序还要早。人们希望当事人自身和来自行政机关的代表就被提议的规则达成一致意见，并将之提交给行政决定是否接受、修正或拒绝。如果该一致意见被行政机关接受了，就会成为被提议的法令的基础，而被提议的法令将被公布以供评论{21}。可以说，公民权理论从公民参与的角度提供了行政惠民理念正当性的另一个理论支点。

　　就行政事务而言，公民不再单纯是投票人，而要参与决策的过程；公民不再单纯是当事人，而要成为具有话语权的合作一方，行政主体与相对方在法律的框架内，协商一致共同作为，达致行政目的，如行政相对方接受行政指导、协助行政执法、签订并履行行政合同等，这样行政相对方在与行政主体的行为互动中就能够体现其自身的意志、利益和自由，并能够发挥其主观能动性，不再是单纯的接受者和依赖者；公民不再是“顾客”[5]，而是“所有者或主人”，是享有公民权利和参与机会的公民，是在一个更广大社区环境中权利的享有者和责任的承担者，而不是只关注个人短期利益的“顾客”。法国革命家罗伯斯庇尔也曾认可公民接受给惠的权利和政府提供服务的责任，他说：“人民是主权者，政府是人民的创造物和所有物，社会服务人员是人民的公仆。”{22}这种公民权利理论的勃兴，为公民参与行政事务提供了正当性依据，行政过程的双方互动成为一种基本要求，行政主体的服务和给惠行为以公民的意见表达为前提、以公民的现实需要为核心，以公民的参与为必经程序。从而为政府的公共服务职责划定了基本准则，即公民的参与和公民的需求。现代的公民权理论为行政惠民理念提供了理论上的支撑。

　　行政惠民理念体现行政主体对行政相对方的关心与照顾，并真正实现了二者之间的和谐，满足了和谐社会的要求。和谐社会就是民主的社会、法治的社会和有秩序的社会。在这样一个社会中，每一个人的正当和合法的利益都能够受到尊重和保障，政府应当承担更多的保障和促进公民权益的责任，而所有公民则能够共享社会进步的成果、共享社会和谐。这是一个共享与共建的社会，而且正是通过共享与共建的良性互动过程才得以体现民意、满足民需。当下，我们构建和谐社会的目标及实践创造了一个良好的社会氛围，在这一目标背景下，以社会和谐为核心实施的各种诸如缓和社会冲突与矛盾、推行民主观念和制度、强调行政主体给惠于民等行为，均是行政惠民理念的体现。也正是行政惠民理念与和谐社会目标之间的这种相融互促关系，在构建和谐社会的背景下，惠民必然成为行政法的新理念。